金世育

　　案例素材：

　　近日，未经注册的寿光义工被寿光民政局以“非法团体”为由依法解散，对这个由150余人组成的爱心团队来说无疑是个沉重的打击。类似于寿光义工这样“名不正，言不顺”没有合法地位的义工组织十分普遍，由于国家相关法规的不完善，不少义工处境很尴尬。

　　6月23日晚（均为2007年，笔者加注），寿光人民广场上异常热闹，数百市民聚集在这里观看由寿光义工举办的“让花儿更加鲜艳地绽放”义演，这是为6名或聋哑或父母双亡的失学儿童举办的专场募捐活动。晚8点，当活动正精彩进行的时候，寿光民政局协同城管等多部门共10余人员出现在广场上并禁止寿光义工募捐，随后演出被迫中止。

　　8月9日，在当天的《寿光日报》上，寿光民政局发布了一条特别声明：“前段时间，自行组建的‘寿光市爱心义工’和‘寿光市吉他协会’未经登记，擅自开展活动，且在个别刊物上刊发招生广告，严重违反了《社会团体登记管理条例》第三十五条关于‘未经批准，擅自开展社会团体筹备活动或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动的，由登记管理机构予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法予以治安管理处罚’的规定。现责令其自行解散，否则将依法追究举办人的法律责任。”

　　这200多字的解散声明，对于寿光义工的负责人于明效和一百多位成员来说犹如晴天霹雳。成立3个多月来，由几人发展到150余人，慰问孤寡老人、救助失学儿童、给交警送水……，这大大小小十余次的活动中，都倾注了他们满腔的热情和纯洁的爱心。“有时候为了组织好活动，我和我的搭档们经常接连几天只休息几个小时，没有经费我们自己凑，我个人的车也成了义工专用车。”一脸严肃的于明效稍微停顿了一会说，“看到自己一手发起的爱心组织渐渐成长起来，再苦再累我也觉得值，可没想到结果竟是这样的。”

　　同时，正在开展的为期一个月的“暑假巡河防学生溺水”活动被迫中断，而且不少在机关单位上班的义工也有意疏远了这个组织。“太多太多的付出让我觉得‘爱心’这两个字太沉重了，我有些心灰意冷”，于明效说。

　　寿光民政局工作人员告诉记者，寿光义工从来没有和他们联系过，开展活动也从来没有和他们打过招呼，更别说注册了。按照相关法规未经注册的团体就是非法的，对寿光义工的解散是有法律依据的。工作人员还表示：“作为一个普通人，我们也是富有爱心的，也非常支持慈善活动和公益事业。但作为政府的公务人员，我们只能依法行事，这是个团体组织，万一出了什么问题，谁也承担不起这个责任。”

　　案例分析：

　　现代社会的治理，主要由政府、市场和第三部门共同完成。我国第三部门的发展，尚处于初始阶段，并主要依靠政府来引导。伴随政府转型和民主政治的发展，我国第三部门日趋成熟，公民初步意识到服务社会的重要性，自发的组建了一些民间组织，如志愿者协会、义工组织等。这些民间组织作为第三部门的重要组成部分，承担着一些“政府管不好，也管不了”的社会事务的管理职能和任务。

　　我国对民间组织的管理，从法律法规上已经基本完备，目前共有四个条例、一个规定和一个专门法，分别是：《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》；《外国商会管理暂行规定》；《公益事业捐赠法》。建立、健全法律法规，是为了使民间组织更好地发展，防止其退化而失去公益性。执行中，这些法律法规存在着一定偏差，出现了很多问题，直接或间接的阻碍了我国民间组织的进一步发展和壮大。

　　案例中所涉及的“山东寿光义工组织”就属于典型的民间公益组织，自发形成，未经注册。寿光民政局依法对其取缔，亦无可厚非。但这个事件显现了我国对第三部门的管理，特别是对自发性民间组织的管理，尚存在诸多问题。

　　一是自发性民间组织自身缺乏法律意识，未意识到注册并取得法律许可的重要性。自发性民间组织，因是自发形成，通常人数较少、组织松散，主要从事一些简单的公益事业。山东寿光义工组织开展的活动主要是“慰问孤寡老人”、“救助失学儿童”、“给交警送水”和小型的慈善募捐等。人数较少，多为一些“热心人”，法律意识淡薄，没意识到注册对民间组织发展的重要意义，单纯的把民间组织所经营的公益事业等同于“献爱心”、“做好事”，因而忽略了取得“合法性”这一十分重要的法律认证环节。

　　二是过于严格的行政审批制度，把很多自发性民间组织拒之门外。《社会团体登记管理条例》规定，对向民政部门申请成立的社会团体，必须具有规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力等基本资格，还要有一个“定职能、定机构、定编制”的行政部门作为其主管单位。民间组织由于其自发性，一般很难符合“社管条例”的要求，因此，有的组织选择了放弃注册，有的组织则转为工商注册而失去了其公益组织的定位。

　　三是挂靠行政部门，以使其成为民间组织的业务主管部门，存在一定障碍。民间组织很难找到合适的业务主管部门。我国对民间组织的管理中，要求民间组织必须有一个行政部门成为其主管单位，而对主管单位的责任与义务未作详细规定。这样，行政部门对待民间组织的挂靠申请，多是采取推拖的态度。加之，多数民间组织从事一些“政府管不好、管不了”的社会事务，工作内容介于多个行政部门职能的交叉区域，行政部门间互相推诿，造成民间组织因无业务主管部门而无法注册。另一方面，行政部门不愿成为业务主管部门。民间组织属于社会性公益组织，从事的是公益事业，活动资金主要是自筹和财政拨款。作为主管部门的行政部门，不能从中获取任何利益。而行政部门拥有管理民间组织的权力，就要为其隶属的民间组织担责负险。无利却有责，从而使一些行政部门，主观上决绝成为民间组织的业务主管部门。

　　四是民政局与业务主管部门共同管理的双重管理制度，严重影响了民间组织的发展壮大。在我国，登记管理部门和业务主管单位对民间组织实行双重审核、双重负责和双重监管的行政管理制度。也就是说，我国的民间组织，除了接受政府民政部门监管外，还必须接受其挂靠的行政部门的管理。这种管理模式，造成了管理权限的必然交叉，不是同时管理，两部门你争我夺，管理过严或是出现混乱；就是全不管理，出现问题两部门互相推诿。这对民间组织的健康发展，显然都是十分不利的。

　　五是依附于行政机关的民间组织，其易形成政府作风而失去第三部门的本质。已经注册的民间组织，按照“社管条例”的要求，有着严谨的内部结构，同时隶属于政府机关，容易从公益性服务团体退化成带有行政色彩的公共事业管理部门，从而失去其本性，以政府派生机构自居。这也不利于民间组织的发展壮大。

　　六是民间组织无竞争压力，缺乏前进的动力。我国法律法规规定，同一行政区域内，只允许有一个同类的第三部门组织。这决定了我国第三部门的发展缺乏竞争性。自发性民间组织隶属于第三部门范畴，既生产公共物品，又提供公共服务，缺少了外在的竞争压力，也就缺少了前进的动力，从而出现服务效率低下的现象，容易使民众对民间组织失去信心，成为阻碍其发展的一大原因。

　　改革管理制度，放宽准入条件，进一步加强民间组织运行中的管理和监督，此为发展自发性民间组织的正道。案例中，地方民政部门强行解散“寿光义工组织”，只会挫伤民众参与公益事业的积极性，不利于我国第三部门的进一步发展和壮大。有关行政部门审查“不合法”的民间组织时，应当因事而宜，促其走向合法化和正规化，而非强行解散了之，这才是处理自发性民间组织未经注册的最佳出路。

　　（作者单位：吉林大学军需科技学院）