——以河南大平煤矿“10·20”矿难为案例分析

“转型期我国社会危机事件研究”课题组

　　一、河南大平煤矿“10·20”矿难基本情况

　　2004年10月20日22时10分，河南郑州煤电（集团）公司大平煤矿发生一起特大瓦斯爆炸事故，是今年以来我国发生的最严重的一起煤矿安全事故。据目前统计：井下４４６人，其中２９８人获救，141人死亡，7人下落不明。事故发生后，党中央、国务院给予了高度重视，河南省各部门紧急启动事故救援预案，迅速采取一切措施，全力抢救井下被困人员，展开事故调查，组织善后工作。据初步调查，矿难发生的原因，是由于21岩石掘进工作面突然遭遇构造带，使大量聚积在煤层里的瓦斯爆发，冲入主要进风大巷及部分采煤区造成的。

　　二、河南大平煤矿“10·20”矿难原因透析

　　大平矿难，死的是无辜矿工，痛的是遇难者家属，考验的则是政府的执政能力。人们在为这148条生命哀痛的同时，不会忘记从前不断发生的类似灾难，于是有一个疑问萦绕心头，无法开解——矿难的悲剧为什么在不停地上演？这其中“偶然”中存在着“必然”。

　　从这个案例我们看到，我国矿难事故出现新动向：在前些年，各地发生矿难事故的多为中小型煤矿，有很多是违法开采的私人小煤窑。然而近一两年来，国有大中型煤矿也频频出现在矿难“黑名单”上，他们造成的人员伤亡、财产损失和社会危害，比私人小煤窑有过之而无不及。案例中的大平煤矿所属的河南郑煤集团公司，就是一家国家大型一类企业、国家二级企业，其技术设备水平和安全生产条件都令私人小煤窑可望不可及，但矿难悲剧还是发生了。这起令人震惊的事故警告我们矿难之中暴露出许多深层次的矛盾。

　　首先，从经济结构上讲，我国对煤炭的高度依赖和片面追求经济利益是矿难多发的主要原因。客观上，我国是个“缺油、少气、富煤”的国家，能源结构对煤的依赖很大。煤炭长期占各类能源总量的70%以上。 为了经济的更快发展，我国在20世纪80年代初期，实行了“大、中、小并举”、“国家、集体、个人一起上”的办矿方针，各种所有制的煤矿遍地“开花”，至90年代全国小煤矿总数超过8万余处，赢得了20年来全国每年十几点的GDP增长，但我们也付出了沉重代价。但随着经济的增长，经济发展与能源开发的内部的矛盾逐渐显露。这也证实了“人均GDP在1000美元至3000美元这个区间，是安全生产事故的高发期”这一世界结论，而我国目前正处在这样一个阶段。

　　其次，在体制上看，管理和制度的深层次矛盾是我国矿难多发的根本原因。前些年，国有煤矿下放比较仓促，中央与地方的衔接等准备工作没有完全协调好，至今仍有许多遗留问题。这使煤矿的安全管理和投入没人统筹抓，控制弱化。一些地方政府由于事务比较繁忙，往往不能集中精力抓好煤矿安全生产的事情。有些地方政府许多企业领导摆不正安全生产与经济效益的关系，片面追求短期利润，放松安全生产管理。全国各地的煤矿生产管理还存在大量漏洞，包括部分国有大矿在内的多数煤矿，安全生产基础工作仍相当薄弱，对防范伤亡事故没有把握。

　　再次，在法制层面上，我国在立法和执法监督上还存在巨大漏洞。我国旧的有关法律、行政法规对煤矿企业主要是规范其生产条件，安全条件很少并且比较原则，可操作性差，在对法律的理解上也千差万别，再加之司法监督、人大监督的缺位，因此才会有地方保护主义、“官煤勾结”、权利寻租等现象的泛滥。在这方面，国外的经验值得我们借鉴。国外安全法规的主要特点：一是立法层次高，权威性强。二是法律体系严密，完整性强。三是法律条款明确，操作性强。四是机构、人员职责定化，有利于依法行政。五是技术规程、标准上升到法律层次。六是惩罚严格。【1】

　　最后，在煤矿业科技含量上，我国与国外相比差距很大。就以目前在我国处于最先进水平的山东省为例。前9个月，山东百万吨死亡率为0.42，已接近中等发达国家水平。但差距也依然明显,表现在：一是机械化程度低。山东煤矿采掘机械化程度总体为75.36%，其中综采机械化程度为58.86%，但县属煤矿机械化程度几乎为0；而发达国家相应的指标则接近或达到100%.二是科技贡献率低。山东省煤炭科技贡献率只有40%左右，远低于美、英、日平均60%以上的水平。三是煤炭科研经费低。美国投入的煤炭科研经费相当于其煤炭销售总额的3%，而山东不足1.5%。四是安全技术和装备水平低。煤与瓦斯突出的机理研究仍停留在假说阶段。许多安全装备存在寿命短、精度低、适应力不强、可靠性差、稳定性差的问题。面对新出现的灾害，缺乏必要的控制灾害的专用装备。美国在水、火、瓦斯检测技术和装备相当完善，矿井火灾、水灾死亡事故已基本杜绝，瓦斯、煤尘爆炸事故也很少发生。五是从业人员综合素质低。煤矿农民轮换工占有很大比重，一线采掘工人整体文化水平不高。许多小煤矿经营者没有基本的安全生产管理技术知识。美国矿工一般具有高中以上文化程度，管理人员均有大学本科以上文凭。【2】

　　三、河南大平煤矿“10·20”矿难引发对我国煤炭安全管理的七条建议

　　第一，国家要“抓大禁小”严把准入关。所谓“严把准入关”就是用国家强势推动，在中央建立专门负责机构，将全国所有煤矿生产许可权收归中央，并逐省重新核准发放煤炭开采许可。同时实行安全许可证制度，通过颁发、中止和收回许可证来加强对企业的管理和监督。目前，我国煤矿企业的基本情况是分3种：一是国有重点煤矿。二是国有地方煤矿。三是乡镇小煤矿以及非法开采的私人小煤窑。煤矿矿井数量多，大、中、小矿井并存。其中小煤矿数量最多、问题最为严重。我国有2.8万处煤矿，其中小煤矿2.4万个，产量仅仅是6亿吨，占1/3强。因此，在这一过程中，要“抓大禁小”。所谓“抓大”就是对有规模有实力，产量多质量高的煤矿保留，并加大对这些煤矿安全的投入，借鉴国外的经验加强科技含量，以科技带动安全和产量的提高。所谓“禁小”就是对所有不具备安全生产条件的中、小煤矿一律依法关闭。保留下来的中小煤矿要严格监督，实行安全许可证制度，随着我国经济结构调整和对煤炭能源依赖的下降逐渐将之全部关闭。

　　第二，进一步加强法制建设。完善煤矿安全生产法规，加强法律法规的严密和可操作性，加大对生产安全违规者的处罚力度。健全煤矿安全事故领导问责制，并完善有关行政法规。把设立煤矿安全监察机构、人员、职权、责任都写入法律，对煤矿安全监察机构和安全监察人员的行为，通过立法加以规范，以保证安全监察机构依法行政和依法监察。

　　第三，完善专门负责煤矿安全生产的监督管理机构的职责。其任务是监督有关煤矿安全立法的执行情况和提出完善措施。通过实行安全许可证制度来对生产安全进行管理和监督，制定防范生产事故的措施。[3]

　　第四，加强从业人员的素质和安全生产的宣传教育。在对现有从业人员加强培训和安全教育的同时，实行从业人员技术资格考核制度，有资格的可以从业，没有资格的不得作业。从长远看，国家要着手培养新一代的煤矿从业者，做好人才储备工作。

　　第五，加强国际合作，做好煤矿安全生产的科技建设。如：安全生产科研项目的研究。

　　第六，着手于长远考虑。国家从社会全面发展和可持续发展角度规划，应调整我国目前的经济结构和经济发展与能源开发之间的关系，通过调整和科研逐渐摆脱对煤炭资源的高度依赖。

　　第七，注意媒体的作用和管理。在危机中媒体是一把双刃剑，处理好与媒体之间的关系，利用好媒体的传播、公共监督和预警的作用，对防止矿难和由此可能引起的群体性社会不满有积极作用。

　　参考注释:

　　[1] 安全文化网：《国外煤矿（矿山）安全法规的主要特点》。

　　[2] 人民网：山东视窗《我们何时才能告别“带血的煤”？》2004-10-26。

　　[3]2000年初，我们国家成立了国家煤矿安全监察局，2001年初，成立了国家安全生产监督管理局。2003年在国务院机构改革的方案中，国家安全生产监督管理局由原来经贸委为属的机构变为国务院直属机构。来统一履行全国安全生产综合管理和煤矿安全监察的功能。本文在写作过程中参考了国家安全生产监督管理局信息中心的有关数字。

　　(课题组负责人：吉林大学行政学院，王郅强；执笔人：王芳、刘欢、高玉兰)