方永存   金世育

　　“一事一议”是中央适应农业发展新阶段要求，对农民实施“多予少取放活”方针的重要步骤，也是坚持以人为本、充分尊重农民物质权利和民主权利的具体体现。在农业税取消后，农村集体公益事业普遍通过“一事一议”的方式筹资筹劳。这本是一件好事，但由于缺乏有效的操作手段，在一些地方，农村“一事一议”还存在不少问题，一些地区出现了“事难议、议难决、决难行”的问题，成为农村民主的一道难题。

　　近日，新华社记者任鹏飞、齐海山、王春雨，在东北三省部分地方，就农村“一事一议”进行了采访和调查。这为我们深刻认识和分析“一事一议”缘何成为当前农村民主难题提供了一个典型文本。

　　案例：“一事一议”带来的难题

　　“‘一事一议’制度实施以来，全乡只有一次学校的事情议成过，其他的事情要么议而不成，要么议成了也有农民不掏钱，令基层干部很头疼。”吉林省农安县万金塔乡副乡长孙宝山无奈地说。

　　……

　　在吉林省九台市龙家堡镇四家子村采访时，当地干部告诉记者，今年村子里要安装有线电视，初装费等不需要农民花钱，需要农民出工埋线杆，这件利村利民的事，却难以议成。由于事难议，造成农村的公益事业停滞不前，村屯街路破烂不堪……

　　四家子村支部书记何子怀说：“上边号召修路不让农民拿一分钱，只是让农民出点工，全村80%的村民表示同意，因为20%的村民不合作，把一件好事‘搅黄’了。”

　　谈起农村公益事业的艰难，吉林省九台市苇子沟乡头道村党支部书记张德隆说：“今年的村村通工程，需要村民帮助整理路肩，一户农民也就是几米，如果不出工，拿钱也行，‘一事一议’通过了，村里就是有十几户农民不出工也不拿钱。整个村村通水泥路的路肩到处是豁口，真是没有办法。后来，上级催得紧，只好把这个活儿承包出去了，这笔钱究竟从哪里出，就成了一个问题，弄不好还要‘挂账’，成了新的村级债务。”

　　张德隆所谈的问题，在东北三省具有普遍性。黑龙江省鸡东县下亮子乡党委书记姚国靖说：“‘一事一议’本是民主规范，但实际操作却比较难，造成农村公益事业的处境尴尬。”吉林省农安县万金塔乡副乡长孙宝山告诉记者，有的村为完成一些不得不完成的社会事业，只能重新依靠借外债完成任务，造成新一轮的债务膨胀，给至今没有完全解决的农村债务问题造成新的压力。

　　……

　　很多基层干部群众呼吁，农业税取消后，如何办好农村的公益事业，真正实现乡风文明、村容整洁、管理民主，国家和地方应当尽快出台行之有效的政策以及法律法规，全面规范农村公益事业的操作程序。基层干部群众建议，出台新政策时一定要考虑到现在外出打工的农民多、钱难筹等实际情况。同时，对那些有令不行、有禁不止、搞搭车收费、增加农民负担的领导干部也要有一个说法。

　　稿件来源：任鹏飞等：《公益事业停滞：农村“民主”遇难题》，《新华每日电讯》2006年9月8日第三版。（注：部分内容已删节）

　　案例分析

　　“一事一议”是促进农村公益事业发展的主要途径，解决好“一事一议”难的问题，对于完善村民自治制度、促进农村经济发展，无疑具有十分重要的意义。“一事一议”作为公共管理决策的一种类型，毫无疑问，其也必须面对民主与效率的二难选择问题。过于强调效率，势必要求权力集中而有失民主；过于讲求民主，必定难调众口难以达成共识，从而影响决策效率。

　　当前，造成农村公益事业“事难议，议难决，决难行”，“一事一议”效率低下的原因主要有以下几点：

　　第一，由于农民尚未摆脱“小农意识”的影响，他们的“理性选择”大多局限在追求眼前利益上，即在确保自身主体利益不受损害的前提下，再考虑谋求更多的其他利益。吉林省农安县万金塔乡有关学校的事情之所以可以议成，正是源于这件事符合该乡农民自身的主体利益要求。

　　第二，在农业税取消之前，基层政府（部门）“搭车收费”的现象较为普遍，致使农民对于“收钱”的事情，不仅十分敏感，而且十分反感。在农业税取消之后，“一遭蛇咬”的农民认为公益事业的出资是一种变相的税收，因此大多对公益事业持观望态度。

　　第三，基层政府财政收入捉襟见肘，无力推动公益事业的进一步发展。在农业税取消之后，基层政府财政收入大大减少，在农民普遍不积极配合的情况下，仅仅依靠基层政府自身力量，显然是无法承担起农村公益事业的各项开支，这很可能造成新一轮的村级债务膨胀。在一些地方，这种苗头已经出现。由于这种财政压力无法推交给上级政府，又不能转嫁给农民，成为基层政府最为头痛的一个问题。

　　第四，在“一事一议”的决议执行中，缺乏相关政策法规的制度性保障。在这种情况下，“把好事搅黄了”的少数人充当了有敌对情绪的非正式群体，他们会利用这一制度缺陷，阻碍公益事业的进一步发展。实际上，普通村民很难自觉履行他们在公益事业中的义务，这需要一种外部的强制力做为保证，即必须尽快出台相应的法律法规进行制度规范。

　　“一事一议”导致的部分地方农村公益事业的停滞，不单纯是“农村民主”遇到的难题，事实上，解决这一问题需要多方面的综合考量。从进一步推进农村公益事业发展的角度来看，应当采取以下措施：

　　首先，雄厚的财政支持是推进农村公益事业发展的前提和保障。在解决“三农”问题，要求工业反哺农业，建设社会主义新农村的进程中，国家在财政方面应给予农村公益事业建设上的适当倾斜，以稳定的财力确保其稳步发展。

　　其次，农村公益事业建设应由政府发挥主导作用，不宜过多依赖农民。公共产品具有非排他性。这决定了由公民联合提供公共产品时，会出现不公平现象，既不参与提供者同样可以享用公共产品，存在降低公民参与积极性的可能，从而阻碍公益事业的发展。

　　再次，完善“一事一议”决议执行机制、健全政策法规是保证农村公益事业建设快速发展的关键。对公共管理活动的各个环节设立合理有效的监督程序十分必要。以法律法规形式，确立农村“一事一议”决议执行的监督监查程序，确保决议运行中的相关领导承担相应的责任，从而提高农村公益事业开展力度，尽量避免各部门、各层级领导见责推诿，同时可以防止由于重复建设而带来的公共资源的无端浪费。

　　公共产品的提供应以市场为导向。农村公益事业的建设与发展，应以农民切实所需为中心、为根本。基层政府不应以任何理由和借口（包括个人政绩），劳民伤财，搞浮夸项目。

　　农村推行公益事业建设与发展，采取“一事一议”的方法是主要途径。当前，这种直接民主因缺乏配套的法律法规作保证，在实施上存在一定问题。而完善各项配套制度和政策，只能将农村公益事业推向规范化的道路，从根本上解决农村“一事一议”“难议、难决、难行”的问题，需要转变村民观念，要求基层领导以身作则，时刻以农民所需为根本，切实做一些利于农民公益事业发展的好事，以使农民自觉参与到农村公益事业建设中来。

　　（作者单位：吉林大学军需科技学院行政管理系）