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　　公共支出作为与公共收入相对应的政府公共经济管理的重要组成部分，具有较强的政策性因素，其结构和规模往往体现着一定时期内政府的经济政策指向，并对社会的发展产生着十分重要的影响。

　　一、公共支出的概念与原则

　　(一)公共需要与公共支出

　　1.公共需要。是指那些由个人和企业无法通过自身的市场活动得到满足，但又是为了市场经济的正常运行和社会的良好发展所必需的，这些共同消费需求就是市场经济条件下的公共需要。

　　公共需要是市场经济本身无法完成的任务，它的提供只能由政府来承担。而公共需要的满足由政府承担，就必然涉及到一个政府支出即公共支出的问题。这是因为，政府在履行提供公共服务的职能时，必然直接或间接地发生着各种费用，即不仅需要使用和消耗一定的物质资料，而且政府本身的日常运行也需要大量的行政费用。这些费用的总和就是我们所谓的公共支出。

　　2.公共支出。是指公共机构通过政府财政部门在向社会成员提供公共产品的过程中，所支付的各种费用的总和。

　　随着经济的发展，公共支出规模不断增长，其结构也在不断变化，涉及到从中央到地方各级政府的各项支出，包括提供公共产品、准公共产品发生的支出以及为实现收入分配而进行的转移支出。公共支出是政府履行其职能的具体体现，反映着政府的政策选择，代表着政府公共部门提供公共产品与服务所造成的耗费。

　　政府公共支出主要包括以下方式（见下表）：

　　(二)公共支出的原则

　　古典经济学奉行减少政府干预的经济思想，主张政府应采取尽量节约支出，从而减少税负的财政方针，因而对公共支出原则的讨论也比较少。到了19世纪中叶以后，政府对经济干预呈现加强趋势，这就要求政府不仅要考虑如何征税，还要考虑如何安排支出才能保证各类用途的需要获得适当的满足。

　　一般来说，良好的公共支出应奉行以下原则：

　　1.弥补市场失灵原则。市场作为当今社会资源配置的最主要的运行机制，并不是万能的，而是存在着失灵现象的。所谓市场失灵，指的是市场机制在某些领域无法有效地配置资源，或难以正常发挥作用的状态。主要表现，如公共产品的提供、外部性的存在、信息的不完全、社会分配的不公等等。因此，根据公共财政的性质和目标，弥补市场失灵便成为国家财政义不容辞的义务，这也从根本上决定了公共支出的规模和使用方向等问题。

　　2.社会利益原则。政府的公共支出应以最大化社会利益为原则，即应追求社会最大多数人的最大幸福，不能因考虑某些特殊私人、集团或阶层的利益而使资金分配产生人为的偏斜。

　　3.公平原则。包括横向和纵向两个方面，横向公平指的是同等情况同等对待，纵向公平指的是不同情况不同对待。公共支出的公平原则还涉及到个人的受益能力问题。受益能力指的是个人对政府提供的公共服务具有不同的享受能力。

　　4.厉行节约、讲求效益原则。厉行节约，指的是严格按照节俭精神办事，防止人力、物力、财力的不必要浪费。讲求效益，就是要求政府以尽量少的资金占用和消耗取得尽可能大的并符合社会需要的生产成果。

　　5.量入为出、保持平衡原则。指的是政府应根据财政有多少收入安排多少支出，坚持收支平衡。在经济发展的一定时期，国家以赤字的方式，适当地扩大生产性支出，拉动国内投资、扩大消费需求，对于扩大就业和保持一定的经济发展速度是很必要的。

　　6.统筹兼顾、保证重点原则。此原则要求正确处理各项公共支出之间的关系，优化支出结构。统筹兼顾，指的是合理确定公共支出的项目以及各项公共支出的规模；保证重点，则要求正确安排公共支出中的各种比例，分清轻重缓急与主次先后。

　　7.公开、透明原则。公共支出所涉及的资金，来自于纳税人的钱，是纳税人十分关心的问题。因此，政府在进行公共支出时，必须公开、透明，及时地向公众公布钱用向何处，用于什么目的。

　　8.法定原则。是指公共支出的投向和数量一经法律确定后，必须依法安排支出，是政府公共支出行为走向规范化、法制化的必然要求。

　　二、公共支出增长状况分析

　　（一）公共支出的总量分析

　　1.狭义上的公共支出规模。公共支出总量又称公共支出规模，是指一定财政年度内政府通过预算安排的公共支出总额。它在数量上等于公共部门经常账户和资金账户的支出总额，其中，公共部门的内部交易活动，如中央政府划拨给地方政府的款项，不包括在内。公共支出的总量分析主要是与经济发展相比较的，它反映着政府职能范围的大小和对社会经济发展的影响力的强弱；同时，也是衡量政府支配社会资源的多少、满足公共需要的能力高低的重要指标。

　　2.广义上的公共支出规模。一般是指某一财政年度内通过政府安排的用于社会共同需要方面的所有支出，包括预算内支出、预算外支出和各级政府以各种形式所筹集的体制外支出等等。分析广义上的公共支出规模，有助于真实地考察国家在一定时期内的公共支出情况。

　　3.衡量公共支出的标准：绝对标准和相对标准。绝对标准，是指以一国货币单位表示的公共支出的实际数额。该标准可以直观地反映某财政年度内政府所支配的社会资源的总量，但显示不出公共支出的社会资源在社会总资源中所占的比重，而且它没有考虑到通货膨胀等因素。相对标准，是指一定财政年度内公共支出占GDP的比重。由于该标准反映了公共支出的实际规模，方便了国际间的比较，常常被作为衡量公共支出规模的主要方法。

　　4.公共支出总量的构成因素。通常来讲，公共支出总量由以下几部分组成：公共部门消费、公共部门投资、补贴、经常资助、资本转移、债息。

　　通过对公共支出总量的各种成分所进行的分析，可以看出，公共支出是一个可变量。公共部门的消费和投资，表明公共部门对经济中的实际资源的所有权；而补贴、经常资助和资本转移，则表明经济中一个集团对另一个集团的转移支付。

　　（二）公共支出的增长状况

　　随着政府职能的不断扩大，政府公共支出无论从绝对量还是从相对量上来看，都呈上升趋势。从全球范围来看，公共支出的增长呈现如下特点：一是各国的公共支出绝对量都随GDP或GNP的增长而不断增长；二是大多数国家公共支出比率呈提高趋势；三是相当一部分国家的公共支出比率保持在大体稳定状态；四是有一部分国家的公共支出在20世纪80年代后出现了下降，但下降幅度不大；五是经济发达国家比发展中国家的公共支出比重高。

　　三、公共支出的增长理论

　　（一）瓦格纳法则

　　一般认为，对公共支出增长的最早的解释是19世纪德国经济学家与财政学家瓦格纳给出的。他在考察了当时欧洲国家、日本、美国的公共支出记载后发现，这些国家公共支出都呈不断增长的趋势。基于这些经验性材料的分析，他提出这样的一个命题：“财政职能的扩大与经济的发展，要求保证这些职能的公共支出不断增加。”瓦格纳法则也被称为“政府活动扩张法则”。

　　公共支出规模之所以会不断增长，是因为伴随着工业化进程，社会和经济的发展增加了对政府活动的需求。①工业化所引起的市场的扩张，使市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此而产生的冲突和矛盾增多，引起对商业法律和契约的需要，因此，为维护社会和经济的正常秩序，需要政府增加公共支出。②为了纠正外部效应等市场失效问题对资源配置效率的负面影响，增加了政府参与资源配置的需要，这必将引起支出增加。③瓦格纳研究证明，随着经济的增长，教育、文化、保健、福利等公共支出的增长率会超过GDP的增长率。

　　虽然瓦格纳只是笼统地谈到进入工业化发展阶段之后的一般情形，并没有清楚地说明国家活动规模不断增长的理由，但他的有关发展期间政府支出份额不断上升的理论，在市场经济中已经得到了较为充分的证实。瓦格纳的公共支出增长法则提出后，对公共财政理论的研究起到了重要影响。后来的许多财政学家也都把这一广为奉行的规律作为分析起点，从不同角度提出了关于政府支出增长的建设性理论。

　　（二）A·皮科克和J·韦斯曼的梯度渐进增长理论

　　梯度渐进增长理论是由英国经济学家皮考克和韦斯曼于20世纪60年代在对英国从1900年至1955年间的公共部门支出增长情况进行了研究之后提出的。该理论认为，公共支出增长的原因有两个方面：一个是正常时期的内在原因；另一个是政府在非正常时期的外在原因。

　　1.内在原因。

　　（1）在正常情况下，没有发生经济危机、战争、饥荒等会引起社会巨变的因素时，公民对“可忍受”的税收负担是十分稳定的，即“租税容忍水平”是稳定的。尽管政府希望能够多开支，但由于税收水平并非由政府所决定，所以政府如果强行多征税，超过了纳税人可容忍的水平，则公民会通过自己个人手中的选举权，对政府进行否决。在这种情况下，政府的公共支出是比较稳定的。

　　（2）随着经济的不断发展，国民收入的提高，以不变税率征收的平均税收往往也会随之提高，公共财政收入的增长速度与公共支出是一致的，即公共支出的绝对规模是增加的，但是相对规模并没有发生变化。

　　（3）考虑到在税收中累进的所得税(包括个人所得税和公司所得税)占整个税收中的比重越来越大，因而随着国民收入的增长，税收收入的增长速度会大于国民收入的增长速度，从而使得公共支出的增长既有绝对规模的增长，又有相对规模的增长。

　　2.外在原因。

　　由于战争和自然灾害等突发事件，政府公共支出呈现出一个台阶式的增长形态。当这种社会激变过去之后，公共支出水平会下降，但由于政府不会轻易容许已经上升的“租税容忍水平”降到原有的水平，因此，政府公共支出水平虽然会下降，但下降的幅度不会太大，下降后的水平依然会比激变前高，在此基础上公共支出继续以稳定的方式向前发展。

　　皮科克和韦斯曼还认为，由于社会突发性事件的影响，会造成三个方面的影响，这三个方面的影响导致了公共支出的增长按照这种情形发生。

　　（1）替代效应。皮考克和韦斯曼认为，在战争等突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的租税水平，当税收大量增加以满足公共支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出替代私人支出的现象被称为“替代效应”。在社会动荡结束之后，公共支出并不会相应减少至动荡前的水平，原因是：由于社会动荡造成的后果还需要政府去处理，这种如重建、抚恤、债息处理等事务需要大量的开支。

　　（2）审查效应。社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这些问题使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求。

　　（3）集中效应。在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，中央政府想提高自己在财政权力方面的控制，从而削减地方政府自主权，集中更多的财政资金，会受到人们的普遍反对。但在社会动荡时期，中央政府的这种做法却易受社会的认同，中央政府职能的扩大增大了公共财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的公共支出规模趋向于进一步增长。

　　（三）马斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长论

　　马斯格雷夫和罗斯托在对经济发展史料及整个经济发展过程中公共支出增长形势进行深入研究的基础上，提出了公共支出增长的经济发展阶段理论。

　　马斯格雷夫和罗斯托把经济发展阶段分为三个部分：经济发展的早期阶段、中期阶段、成熟阶段。

　　1.在经济发展的早期阶段，公共产品，尤其是经济发展所必需的社会基础设施，如法律、秩序、教育、公路、桥梁等往往供给不足。于是，政府为促进经济的高速增长，必须进行必要的基础设施和人力资本投资。这种公共部门的大量支出对于早期阶段的经济起飞必不可少。

　　2.当经济发展进入中期阶段后，社会基础设施供求趋于平衡，公共部门投资逐渐让位给日益增长的私人投资。但由于市场失灵问题的存在，政府必须加强对经济的干预，来矫正、弥补市场机制的不足，为此也必然导致政府公共支出的增长。

　　3.随着经济发展由中期阶段进入成熟阶段，公共支出的结构会发生变化。公共支出的主要对象将从提供社会基础设施转向提供教育、保健和社会福利等方面。由于人口的增加和人均生活水平的提高，这种支出结构的变化也必然带来公共支出规模的不断扩大。

　　马斯格雷夫关于公共支出增长的经济发展阶段理论，根据经济发展阶段的不同需要，解释了公共支出增长的原因，强调了在不同的经济发展阶段，政府支出的增长速度和结构是不同的。

　　（四）鲍莫尔法则

　　鲍莫尔认为，随着经济的发展，既定数量的公共产品相对于既定数量的私人产品之间的价格会上升，如果对于公共部门活动的需要是无弹性的，就必然会形成公共支出增长的趋势。这一法则有时被称为“相对价格效应”。

　　鲍莫尔把国民经济分成两个部门：生产率不断提高的部门(进步部门)与生产率增长缓慢的部门(非进步部门)，前者是指由于技术进步及规模经济造成人均劳动生产率大幅提高的部门，如制造业；后者是指和进步部门相比，劳动生产率提高缓慢的部门，如服务业与政府部门。

　　在进步部门中，劳动只是一种基本手段，它被用来生产最终产品，因而劳动可以由资本来替代，如以机器代替劳动力，而不影响产品的性能。在非进步部门中，劳动本身就是最终产品，因而劳动投入的减少就可能引起产品性能的改变，如中央政府和地方政府的服务、手工业等劳动密集型产业都可以称为非进步部门。这些部门的劳动生产率并不是没有可能提高，而是以很低的速度提高。

　　进步部门的劳动生产率的提高会导致工资率的提高，假定这种提高和劳动生产率提高是同步的。为了防止劳动力从非进步部门流向进步部门，非进步部门的工资率也必须相应提高，其增长率与进步部门的工资增长率保持一致。考虑到非进步部门的生产率提高缓慢，因而其单位成本会上升。它意味着相对于进步部门而言，非进步部门下一时期的生产成本是要增加的。

　　于是，鲍莫尔认为：如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率低，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，在其他条件不变的情况下，公共支出将会增加。

　　四、公共支出增长的因素分析

　　导致公共支出增长的原因主要有：政治原因、经济原因和社会原因。

　　（一）政治原因

　　政府组织公共财政收入的主要目的之一是满足其履行政治职能的需要。因此，国际国内的政局是否稳定、政治家(执政者)的政治偏好如何，以及政体结构的行政效率等都是影响公共支出的重要因素。

　　1.国际国内政局的影响。当一国出现政局不稳，如出现内乱或外部冲突等事件时，公共支出规模必然会超常规扩大。在“冷战”时期，军费开支大幅度增加是导致西方国家公共支出规模膨胀、财政赤字恶化的主要原因，也是导致前苏联经济崩溃的重要的原因。

　　2.国家职能范围的扩大。国家的职能范围决定政府活动的范围，因而也直接决定着公共支出的范围和规模。从国家产生和发展的历史过程看，其职能范围是在不断扩大的，从传统的政治职能发展到现代国家干预经济、稳定社会等多种职能。与此相适应，国家财政的支出也从维持社会秩序、保障国家安全的费用，随之而扩大到举办基础产业和公共工程的投资，以及发展社会福利事业、增加社会救济和补助等方面的费用，从而导致公共支出的增长。

　　3.政府机构的增加。这既有国家职能范围扩大所引起的政府机构的合理增加，也有种种非正常因素引起的不合理增加。但无论是哪种原因，只要政府机构增加，行政事业及各种管理人员必然增加，从而造成公用经费和人员经费都随之扩大，公共支出必然增多。

　　（二）经济原因

　　经济因素主要是指一国的经济发展水平、经济体制的选择和政府干预经济程度的强弱等。

　　1.经济发展水平。经济发展水平越高，客观上对公用设施的需求量也越大。实际上，公用设施供给水平本身也是一个国家经济发展水平高低的重要标志。所以，一个国家经济发展水平越高，公用设施供给量会相应地增加，其公共支出的规模也会相应扩大。城市化程度越高，对社会公共事务的需求量越大，因而对财政资金的需求量也越大。经济发展水平越高，提供单位社会共同事务的资源耗费标准也越高。因此，在社会公共事务总供给规模不变的前提下，为提供既定规模的社会共同事务所耗费的资源规模也可能会扩大。

　　2.经济体制因素。经济体制及其与之相适应的分配体制，对公共支出规模也有非常重要的影响。一般而言，实行市场经济体制的国家，分配体制相对分散，公共支出规模较小，而实行计划经济的国家公共支出规模普遍较高。这样，在同一个国家的不同时期，或者具有不同经济体制的不同国家，其公共支出规模就会有所不同。

　　3.价格的影响。财政分配是在一定的价格水平下进行的，物价上涨，政府为了实现各种职能，所花费的购买性支出必然增长；同时，政府为了稳定居民生活，必须增加社会救济、社会补助、物价补贴等转移性支出，从而造成公共支出的全面增长。

　　4.技术进步是公共支出增长的物质技术条件。技术进步会不断推动经济发展，由此税收会增加，这就为公共支出增长做了有力的财力保证。技术进步也会进一步改变人们对公共事务的需求，促进生产的进一步发展，这就会引起财政负责安排的公共投资规模不断扩大，造成公共支出增长。

　　（三）社会原因

　　社会性因素，如人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会障碍以及城镇化等因素，都会在很大程度上影响公共支出规模。在发展中国家人口基数大、增长快，相应的义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态环境保护以及城镇化等方面的支出增长压力相当大。比如，我国在尚未实现工业化之前人口的老龄化已经来临，农村富余劳动力的增加迫切要求加快城镇化速度，加快经济建设与生态环境保护的矛盾日益突出，国有企业改革带来大量职工下岗失业，等等，诸如此类的许多社会问题，会对公共支出不断提出新的需求，构成扩大公共支出规模的重要因素。

　　五、公共支出的效应分析

　　（一）公共支出的归宿分析

　　公共支出的归宿就是公共支出的分配效果，或者说是公共支出的收益分布问题，它揭示了公共支出的实质，即谁受益于公共支出。

　　近几年来，对公共部门的迅速扩张发出的抱怨虽然越来越多，但其实质性的问题通常是到底谁受益于这一切公共支出的增长。

　　1970年，斯蒂格勒通过对发达国家各个阶层在医疗保健、教育制度服务、国家养老金等方面享有状况的分析，发表了“领导人法则”。该法则认为，在“谁在使用公共服务”这一问题上，公共支出实际上是不公平的——中高收入集团是公共支出计划的主要受益人。这是因为，这些人占社会群体中的大部分，有着较高的文化知识，并且有能力表达自己的意愿和组织游说集团，从而影响着公共支出收益的分配。可见，现实中公共支出受益的分配并不是平等地分布的，有些人会得益多一些，有些人的得益则可能少一些，这既取决于个人自身的特殊情况，也与个人出生和生活地点有关。

　　当政府支出项目的获利者不是政府想要帮助的人时，这便发生了利益的转移。公共支出项目名义上的受益者往往并非该种支出的最终归宿。对于公共支出归宿的分析，斯蒂格里茨曾举例说，政府在医疗保健方面给老年人的资助确实使老年人受益，但从长远来看，其归宿或真正的受益者却是他们的孩子；政府对穷人的住房补贴提高了住房供给的价格，所以，短期内受益的是房东而不是穷人。可见，这种分配中的利益转移是一种新的不平等，政府支出政策常常被认为是有利于少数集团的利益。

　　（二）公共支出的激励效应

　　公共支出的激励效应，指的是政府的公共支出政策作用于个人领域时，对个体消费者消费行为的影响。

　　1. “用脚投票”。在社会资源有限的条件下，纳税人将对比公共产品的消费（受益）与因此而减少的对其他产品的消费（机会成本），如果其受益小于机会成本，只有采取“用脚投票”等方式来追求更大的受益。

　　2.替代效应和收入效应。在提供准公共产品过程中，政府常常采用对私人部门以补贴的做法。在这个过程中，政府支出在市场经济中将产生替代效应与收入效应。例如，政府对高等教育的补贴就存在着替代效应。因为补贴降低了教育费用的价格，居民便会用教育来替代他们原想花钱购买的其他商品；而政府给贫困人口提供的免费食品将产生收入效应，因为食品补贴改变了居民的财富状况，导致了居民消费结构的变化。

　　多数情况下，替代效应和收入效应是同时存在的。斯蒂格利茨认为。替代效应通常会产生低效率，因为它影响了市场得以有效运作的价格体系，造成对某一商品过度消费或消费不足。正是由于不同的支出方式会导致居民的不同消费行为，政府便可以据此来达到政策调控的目的。