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公共管理责任机制的另一个重要构成，是公共管理主体系统内部的针对公共管理主体的伦理规范要求。公共管理伦理由其管理主体系统组成，来源于政府组织伦理和非政府组织伦理，是公共管理伦理在公共管理中的具体表现。公共管理伦理对于我国而言，是一个全新的领域，随着公共管理体系的完善，越来越多的管理者将意识到伦理对公共管理的重大影响，也将逐步形成一定意义上公共管理伦理要点，从而在更大的范围内得以规范公共管理伦理，并引导公共管理人员的自我学习，自我改进，在一定程度上提高公共管理水平。

一、公共管理伦理的内涵分析

从字面意义理解，公共管理伦理由公共管理加上伦理组合而成。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。而伦理则是处于道德最底线的一种人与人之间的普遍自然法则的行为规范。这种行为规范不便明文规定，而是约定俗成的，并且随着道德标准的普遍上升而呈上升趋势。伦理以道德现象为研究对象，不仅包括道德意识现象（如个人的道德情感等），而且包括道德活动现象（如道德行为等）以及道德规范现象等。因此，公共管理伦理就是以公共管理学为元理论，运用伦理学的原理、观点和方法，来研究公共管理实践行为的规范问题的知识体系。从理论和实践相结合的角度来考量:它是当代公共管理活动与伦理学价值观相互渗透、融通、化合而应运而生的一个管理伦理学领域；属于应用伦理学的一个基本范畴。其研究对象在于:对公共管理行为加以道德规范的理论依据、内涵界定、实现途径、功能分析、效应评估等公共管理道德哲学的理论与实践问题。一言蔽之，公共管理伦理就是研究为何、如何对公共管理活动加以道德规范等问题的学问。

公共管理的目的性奠定了公共管理伦理的宗旨和归宿；公共管理伦理履行着社会运用和限制公共权力的“双刃”职能。即社会既要运用公共权力来规划和实现公共利益；同时又要运用公共道德来限制和规范公共权力行为。一方面，伦理具有规范公共管理的可能性。众所周知:公共管理是其行为主体为解决公共问题，运用公共资源对公共事务实施管理与服务，从而实现公共利益的社会活动。公共管理的主体是国家、政府与社会其他公共管理机构的所有人员，公共管理活动的载体是这些人员的工作心理与行为。公共管理的目标是主持社会正义、维护社会公平、实现公共利益。这一目标与公共管理的行为主体的价值追求有一致性——社会公共利益包含了公共管理主体的利益；维护和实现了公共利益也就实现了公共管理者的自身利益，相反一损俱损。这一利益“共同”的价值规律性，界定了人类社会以相应(适应特定历史阶段需要的)伦理(道德体系)来规范公共管理行为的自然性和可行性。

另一方面，伦理也同样具备规范公共管理的必要性。社会赋予公共管理者(国家、政府及其公务人员)以必要的公共权力，公共管理者运用这些公共权力来行使公共服务职能:匡扶社会正义、维护社会公道、实现社会公共利益。然而，公共管理行为人一般具有“作为一般动物利己天性”的“自利冲动”，公共管理目标及公共管理主体的利益与社会公众利益存在天然冲突性，公共管理者运用公共权力的动机和过程，往往会受到私利的驱使和干扰，在一定条件下将公权转为私用由此导致的公共管理者对公共权力的“监守自盗”，必然侵蚀、蠹害公共利益。正是由于这一利益冲突性，界定了人类社会以相应伦理来规范公共管理行为的必然性、必要性、长期性和艰巨性。要充分地实现社会公共利益(社会发展的原动力)，有效阻止公共管理者这类用权行为的发生，就必须有效地预防和阻止公共管理人员任何“近水楼台先得月”的心态和行为，社会就必须运用一切可能的手段和措施来加以设防。由于公共管理者的利己损公动机在先，行为在后；动机问题首先运用道德规范较易解决；而行为问题则可以法律和道德并施地加以综合治理。

正是由于伦理具备规范公共管理的可能性与必要性，使得公共管理与伦理成为孪生兄弟。只要公共权力出现，公共管理伦理必然随之应运而生，相生相克一目了然。公共管理伦理是公共管理者运用公共权力的动机导向；动机“公共”了，行为才能“公共”，结果也就顺理成章了。既然公共管理伦理首先是公共权力使用动机的导向性规范；那么，公共权力的“第一卫士”就非公共管理伦理莫属了。

二、公共管理伦理的分类

公共管理伦理，是公共管理主体作为特定的社会化角色在进行公共管理活动中的道德行为规范和准则。公共管理伦理是一个有机的系统。这一系统由公共伦理意识、实践伦理、角色伦理共同组成。公共管理的主体通常由政府组织及非政府组织组成，均具有不同内在规定性的组织伦理，即政府组织伦理和非政府组织伦理。因此，可以将公共管理伦理分为政府组织伦理和非政府组织伦理。

（一）政府组织伦理

政府组织伦理通常也称为行政伦理，是行政管理领域中的角色伦理。政府组织伦理或者以政府组织系统为主体，或者以政府组织为主体，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。维护和增进公共利益是政府组织伦理的最基本的要求。

（二）非政府组织伦理

非政府组织伦理是指非政府组织在从事其组织活动，即公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。非政府组织伦理与政府组织伦理一样，也是一种社会角色伦理，是在国家与社会的良性关系建构中应乎社会的需求而产生的。非政府组织伦理的核心，在于是否致力于公共服务以及这些服务是否有利于社会的进步和人的发展。这涉及到非政府组织的服务的手段善和目的善的价值问题，正是非政府组织伦理的实质所在。这是在市场经济中非政府组织作为独立自主、具有独立的法人人格的主体所必须承担的伦理责任，必须具有的伦理精神。

在现代社会里，随着国家与社会关系的调整，非政府组织在社会公共管理中的作用日益重要，而非政府组织作为具有独立法人财产权、自主经营权和自负盈亏的自治组织，在其从事公共服务活动中，必然要与外部和内部发生各种利益关系，在这些利益关系中，蕴含着各种伦理关系。非政府组织要实行正常的公共服务活动，就必须处理好各种利益关系，因而也就必须把握其中的伦理关系，树立自己的组织理念及相应的组织行为规范，以此指导和规范组织的公共服务活动。因此，作为一种社会角色伦理，非政府组织伦理不仅影响到个人或一定的公共产品和非公共产品的消费者，而且影响到政府、社会、环境及其他非政府组织。

三、公共管理伦理的层级

公共管理是一个层次分明的管理体系，与之相对应的公共管理伦理应是由不同层级的伦理体系组成。公共管理的第一层面是政治(国家)管理，即国家的立法(含决策)、司法的职能行为。这一层面公共管理伦理，应是从事制定公共政策与法律、法规，维护国家主权与安全，维护社会秩序，履行宏观调控等国家职能的公务人员的日常心态及行为，所应遵循的基本道德规范体系。如:决策(立法)道德规范——制定善策和良法；维权道德——确保国家主权、公民权益不受侵害；公正与公平理念——掌权用权者(含组织和个人)以心忧天下、造福百姓为己任，通过政策、法律、制度的安排和创新，实现好最广大人民群众的根本利益。值得强调的是:公共政策的首要职能是匡扶正义、维护公道。

公共管理的第二层面是政府公共事务。主要包括国家公共安全事务、国家对外关系事务、公共人事与财政事务、政府机关自身管理事务等。这一层面的公共管理伦理应是从事这类公共管理事务人员的工作动机和行为，应当遵循的基本道德观规范体系。如:践行“为人民服务”道德规范；模范守法、依法行政的执法道德规范；认真负责、办事高效的业务道德规范；秉公办事不以权谋私的廉政道德规范等等。

公共管理的第三层面是社会公共服务。主要是提供教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育发展以及维持社会公共秩序等公共服务。这类公共事务更密切关系全体社会成员日常生活和切身利益，为广大普通老百姓所最为关注和在意。这一层面的公共管理伦理应为，所有从事社会公共服务的国家公务人员，其动机和行为应当遵循的道德规范体系。比如:办事公道、诚信为本的信义道德，认真负责的职业道德，珍惜时间、不拖拉推诿的效能道德，诚恳待人、不嫌贫傍富、不趋炎附势的公仆意识等道德系统。当前有些城镇部分居民和部分农民群众遇到一些困难，社会最需要的是所有基层政权(社区)、中介机构的公共服务人员，充分地体察、理解困难群众的心态与诉求；以公仆的爱心、责任感和紧迫的使命感来帮助他们克服困难，确保他们的人身权、工作权、发展权等基本权利不再受侵害；从而确保我国政治基础和社会环境的稳定。

总之，公共管理伦理的内容丰富多彩，是一个表现形式多样化、内在结构多层次的公务职业道德规范体系。它日常表现为公务职业理想、公务职业态度、公务职业责任、公务职业纪律、公务职业良心、公务职业作风和公务职业荣誉等公务道德品质与道德规范知识。其规范主体是国家公务人员；其规范客体是公务行为的动机、过程、结果及其评估，以公务“动机”的道德规范为关键——实践一再证明:“动机”的道德理性起点往往决定着“过程”和“结果”的道德理性水准；公务不公、吏治腐败行为的发生和滋长蔓延，无不首先萌发于“权力寻租”的动机。公共管理伦理对于具体的公务人员个人而言，其内容和作用方式是有层次性和侧重点的:权力越大、职位越高的公务人员，道德标准越高、要求越严；有了道德楷模与垂范、上行下效，公务道德的约束和规范力量才能事半功倍地“发散”出来。

四、公共管理伦理的功能

由于公共管理伦理对公务行为的道德导向是多途径、多层面的，因此，公共管理伦理体现出众多价值取向，具有多层面、多向度的功能。其中最显著的价值就有以下诸项:

（一）导向功能

公共管理的伦理规范以及这些规范对公共组织及其成员的行为产生的结果，对公众活动起到的鼓励或抑制作用，使其能充分发挥导向功能。在执政党和国家在制定大政方针、政策和法律时，就将有关行为主体的职业道德意识、理念、目标、原则贯彻其中。当前各项公共施政行为以及公共政策的供给，就是通过制度创新，充分发挥公共管理伦理的导向功能，确保公共行为以及公共政策对社会主义现代化建设的先进引导和理性驱动，显著地推进中华民族的伟大复兴，充分发挥其示范及警示作用，有效地预防因行为不当或是政策不公而侵蚀公益，阻碍发展的历史教训的重演。

 (二) 规范功能

公共管理伦理作为公共组织的一系列伦理准则和价值判断，其规范限定公共组织活动的范围、行为模式，通过外在舆论评价和内心信念体验及一定的制度约束，对公共组织行为起着事前规范、事后纠偏的作用，贯穿于从行为过程到结果的全过程，使公共组织管理的全过程程序化、规范化。当前公共管理伦理的规范功能突出体现在伦理的教化方面，强调以公共管理的道德理性来教育和熏陶公务人员，以德育为基础，以法制为保障，以监督为疏导；使他们普遍地具有职业道德教养、修养和涵养，从而自觉把握好日常的公共管理与服务动机与行为，使其符合公务职业道德的要求，有效地预防任何形式的不端行为的发生。

(三) 凝聚功能

公共管理伦理的根本使命就是通过对公务人员道德理性的张扬，来促进管理、事业的健康、持续发展。公共管理伦理的凝聚功能集中体现在通过公共组织及其成员遵守公共伦理规范，促进公民对公共组织的认同和拥护，获取民心和民意。当前经济全球化、信息化、知识化等时代特征，都对公共管理提出了更高的道德要求。公共管理伦理不仅可以为公务人员及其事业发展提供独特的服务方式，而且能为公务人员获取道德哲学武装、道德理想支柱、道德目标激励、道德感化力量。在当前公共管理道德滑坡情况比较严重的态势下，加强公共管理伦理对公务行为的导向、教育、感化、规范和监督性服务，可以显著地提高全体公共管理与服务人员的职业道德素质，实现人心及理想的凝聚，从而实现我国社会主义现代化建设事业的快速、持续发展。

（四）选择功能

公共组织按照伦理的要求对其行为动机、意图、目的和行为方式、过程、结果进行取舍及抉择，这是公共管理伦理选择功能最直接的体现。利益和利益关系虽是影响公共组织主体进行选择的决定性因素。但公共管理伦理也发挥着重要的作用。公共管理的各个领域、层面活动符合社会公德、公务职业道德的理性要求，是公共管理主体利益形成的重要基础。只有通过对公务人员不断的公共管理伦理教育以及防患于未然，从日常的公务道德实践需要出发，将“内约于己”与“外施于人”有机地结合起来，实事求是地将过多的公务道德“意会”转变成公务道德“言传”，才能顺利实现公共伦理的选择功能，淘汰各级公务人员的道德自发、道德“经验”模式，矫正和弥补公共管理的诸多缺陷与盲区。