一、政府工具的概念与特征

政府工具，又称政策工具或政府治理工具，是政府将其实质目标转化为具体行动的途径，是达成政策目标的手段，是政策目标与结果之间的桥梁，是政府治理的核心，具有技术、行为、制度等多重属性。

广义上的行政方法，可以视为政府工具的同义语，换句话说，政府工具是具体、现实的行政方法。相对说来，行政方法研究，更多带有理论色彩，政府工具研究，则带有更强的现实倾向。特别是政府工具的概念，在西方国家，也是在“新公共行政学”之后的阶段提出来的，有着更加具体、丰富和多变的内容。概括地说，政府工具具有以下特点：

一是主体性，政府工具是由政府掌握并运用的，是政府实现公共管理目标的方法和手段，政府始终掌握着使用和管理的决定权。

 二是现实性，政府工具总是面对公共管理领域中的现实问题，带有强烈的现实导向，一旦脱离现实问题和现实情境，将成为“历史文物”，不再具有经世致用的实际功能。

三是创新性，公共管理领域中的问题有着很强的非常规性和非重复性，创新是新时代公共管理的本质属性，也是政府工具的基本特征。

四是多样性，多样性可以从内容、手段、形式和实施主体等层面加以理解，仅就主体而言，政府工具不仅是政府在实施，具有非营利性、非政府性、公益性的社会中介组织，赢利性、自益性的私人企业也可以运用。

五是变动性，随着社会经济的发展，公共管理的领域范围、目标任务、内容重点等都在不断发生变化，这种变化标志着政府工具的数量增减、功能刚柔、效力强弱、组合优劣等方面的变动。

六是高效性，政府工具的创设和使用，遵循着成本收益比较的理性选择标准，追求效益、效率和公平（也被称为3E）目标的统一。

二、政府工具的分类

政府工具的分类绝不是简单的归纳总结，实际上反映了学者对政府过程不同角度的看法，隐含了不同的方法论基础，在西方的政府工具分类研究中，一种分类视角几乎就是一种工具研究模型。分类问题研究的难点，在于找到科学的分类标准，使之既能够涵盖全部的政府工具，不至于有所疏漏和缺失，又能在分类体系中确定各自适当的地位，不至于概念含混，界定不清，出现分类交叉、重复的问题。由于各国政府工具推陈出新，层出不穷，连名称统一、概念所属关系的问题都不容易搞清楚，这就更加增加了政府工具的分类困难，所以，政府工具分类，不仅是一个理论问题，更是一个实践的问题。
　 早在20世纪60年代，科臣将政府工具识别为64类，显然只是做了一个全景式的描述和简单的罗列，很难看出其中的分类标准和类型。之后，罗威达尔和林德布罗姆、霍莱特和拉梅什(M. Howlett andM. Ramesh) 、萨尔蒙戴维？奥斯本和特德？盖布勒等西方很多学者都对政府工具分类做出了贡献。其中萨拉蒙突破了原有的工具研究框架，将西方国家政府治理变革的若干典型经验作为政府工具的主要类型，萨拉蒙在其主编的《政府工具———新治理指南》一书中指出，尽管政府工具形式各异，但是都有一些共同的基本特征：一是提供公共物品的具体类型，如产品、服务等；二是公共物品的交付方式，如贷款、凭单等；三是公共物品的交付系统，如政府部门、非营利组织；四是提供公共物品的一系列规则。他以这四个要素为基础，提出了包含15种工具的分类方法：直接管理、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、保险、税收支出、收费、债务法、政府公司和凭单制、侵权责任、矫正税。他认为,每一种工具在提供的公共物品类型、交付方式、交付系统和规则方面都存在着一定区别，并且列表说明了这些特征。

　在公共行政实践中,“强制—混合—志愿”的三分法则被广泛接受。其主要观点是，以政府在提供物品和服务中的主导程度作为标准，各种政府工具都可以“自愿—强制”关系为轴线进行分类。这种分类能够涵盖绝大多数的政府工具，具有包容性，也能浅显地表明政府工具地作用方式，贴近现实。从西方政府部门的官方文件中可以看出,这种分类原则也确实较为常用。在政府工具选择的学术研究中,这种三分法也是最常使用的。国内类似的观点认为，政府工具可以根据其内容和手段的结合，分为管制类、经济类和信息类工具。

综上所述，政府工具分类的研究至今尚未达成学界的共识，这既反应了学界的高度关注又个性迥异的价值取向，又表明政府工具本身不断创新和发展的基本态势。在前人研究的基础上概括提炼，可以从两个基本维度上对政府工具分类。

一个是时间维度，从政府管理方式的历史走向看，传统的政府管理模式带有直接、全面的强制性，而非强制性的工具得到广泛的推崇，政府工具的创新和运用更加灵活。因此，从传统和现代的时间维度上进行分类，体现了历史和逻辑的统一。

二是主体维度，在政府工具的具体运用中，可以分为单纯的政府角色和其他非政府角色。传统的强制性工具的运用，政府是唯一的主角，其他非政府组织处在被动地位。新兴的政府工具的创设和运用，非政府组织、市场经济组织等，在其中扮演了积极的角色，共同参与了公共物品供给和公共管理事务。这样，从时间维度和主体结构维度的两个角度，交叉构建一个分类体系，能够较大程度地涵盖各种政府工具，同时对其历史地位和现实作用给予充分的关注和肯定，具有一定的合理性与可操作性。

三、政府工具研究的背景与起因

　 20世纪70年代之前，公共行政学界对于政府工具的系统研究非常匮乏，甚至连有无必要研究这一领域的争论都未曾听到。早在1971年，政策分析的著名学者德洛尔就批评道，对于工具实践的忽视，导致了公共行政学极度缺乏一种具有说明力的知识体系。自20世纪70年代末开始，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的到来，世界各国进入了行政改革或公共部门改革的时代。西方国家政府改革都有一个相同或相似的基本取向，就是以采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”的新范式。由此，带来追求“3E”目标的管理改革运动（效率、效益和公平）。市场机制和工商管理技术在政府管理中的日益增强的作用，成为21世纪西方行政管理改革与发展的先声和一般趋势。在这一趋势中，对于政府工具的研究和应用，成为公共管理理论和实践领域的“显学”。其主要原因，

一是西方国家的市场经济发展，对于公共管理的需要和影响日益增强，市场机制与政府管理机制之间的相互渗透和融合，给公共管理实践提出了很多新的课题，也形成一些探索和创新的经验。

二是在理论研究方面，出现“新公共管理”思潮、管理主义理论，理论范式的创新，理论领域的拓展，使狭义上的行政管理转向广义上的公共管理的研究，从规范研究向规范研究与实证研究并重发展，管理主义中注重定量分析、系统控制、程序管理的研究倾向，给政府工具的研究提供了方法论基础。

三是管理学、经济学、社会学、行为科学、系统科学等多学科的发展，以及在公共管理领域中的合作，有效地解决了以往仅靠单一学科难以解决的难题，并且形成了一些交叉研究成果。对政府工具的研究首先发端于经济学家，其后虽然由公共行政和政策学家们主导，但是更多的环境学家、货币银行学家、管理工程学家、心理学家和政府官员也从各自的角度参与到这个研究中来，从而使政府工具的研究从一开始就不只局限于公共行政学。这种多学科的背景增强了工具途径的预见力和解释力，也更容易得到政府实务部门的青睐。

四是二战以后，西方福利国家政策的失败，政府工作的低效率，使得人们除了从政治体制结构上考察原因，还从技术层面上寻求解释。

总的说来，西方国家在“管理主义”或“新公共管理”导向的政府改革中，都广泛应用市场机制及工商管理技术，多少带有明显的市场特征(如价格、利润、私有产权、自由化等) 的方式、方法和手段，在很大程度上，可以称为市场化工具。这些工具的使用，将市场机制引入公共管理领域，给公共管理领域带来新的资源，更重要的是带来生机和活力，提高公共服务的质量和效益，节省了公共服务的成本，也促进了政府机构的自身改革。

西方国家以市场化工具为主体的政府工具创新，给中国政府管理方式的变革，提供了重要的借鉴经验。政府如何将社会、市场等各方面的力量充分调动起来，形成共同参与公共管理的有机结合和长效机制，是政府工具研究的题中应有之意。政府工具研究的意义在于，一方面，在理论上，开拓了公共管理理论研究的新领域，具有研究范式和方法论层面上的创新价值；另一方面，在实践中开辟了政府决策和执行的新的视角、方向和路径，使政府管理走向系统化、规范化、精细化的轨道。

四、常用的政府工具

政府工具是政府用来达成政策目标的手段。一般而言，有市场化工具、工商管理技术和社区化手段三种。下面主要详细介绍常见的市场化工具和工商管理技术。

（一）　　　  市场化工具

西方政府“新公共管理”的改革导向，其主要趋势是公共服务的市场化。基本特点是引进市场竞争机制，鼓励和吸收企业、非政府组织参与公共服务，按照价值规律来提供公共产品，从而达到有效控制公共开支，提高公共服务的质量和效益，精简政府机构、缓解财政压力的目的。而市场化工具就是在此背景下发展壮大，当前西方政府常用的市场化工具有：

1、公私合资合作制，就是指政府和私人共同出资、互相合作的一种制度安排，这既可以是实质性的产权重组，也可以是在资源资金基础上的合作与收益分享。

　 2、托管制，是指政府所拥有的公用事业在所有权不变的情况下，将经营权，通过招标、拍卖或协议的方式委托给非公共部门经营管理，这是政府公有财产与非公共部门经营管理之间的合作伙伴关系。

　　3、特许权经营制，实质上是托管制的进一步延伸，由公共部门授予非公共部门经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，在合同期限内，非公共部门经营和管理公共服务项目，获得收益，并承担经营风险以及维护性投资的责任。

　 4、合同外包（政府采购）制，是政府将公共服务以“合同”的形式，交由非公共部门生产和经营，再由政府通过招投标机制进行购买( 也称外包)。这就把民事合同行为引入公共管理领域，变过去政府单方面的强制行为为一种政府与非公共部门的双方合意的行为。

 5、使用者付费制，就是把价格机制引进到公共服务之中，对原来免费的公用事业、设施实行有偿使用。实践中，常常与特许经营项目结合起来，由政府核算公共服务的成本，审定价格，并监督实施。这样，既有利于消除公共资源浪费、使用效益低下的弊端，也能形成民间资本的利益激励机制，缓解政府财政压力。

 6、内部市场制，就是将成本控制、预算管理等市场运行机制引入到公共部门内部，将提供公共服务的公共部门有意识地划分为生产者和购买者两方或”公对公的竞争”，在政府内部形成交易关系或竞争关系，达到有效控制成本、追求效益、提高服务质量的目的。

　   7、凭单制，是一种借用私人市场凭单的理念和技术，来改造公共服务供给的政府工具。凭单也称为代金券、消费券，是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。这些个体在特定的公共服务供给机构中“消费”凭单，然后政府用现金兑换凭单。凭单采取代金券的方式而非现金，代表着对特定群体实施的特定物质待遇，一般针对社会低收入、贫困的人群发放。

　　 8、公共服务社会化，是指将政府提供的公共服务事业转交给非政府组织、非营利性组织来操作，政府通过经济补贴、减免税费、特许经营等方式，给与扶持。根据法律和惯例，非政府组织可以从事有偿服务、合理收费的经营活动，但是，形成的利润不得在出资人中间分配，还要继续作为事业发展基金再投入使用，这就保证了非政府组织参与公共服务的质量和效益，维持了正常运行的必需经费，开辟了良好的发展空间。

　上述常用的市场化工具，在概念内涵中，有相互交叉渗透的地方，在具体的实践中，往往也是相互融合，兼顾并用的。

（二）常用的工商管理技术

学界认为，常用的工商管理技术主要是战略管理、绩效管理、目标管理、全面质量管理、组织流程再造等。

　　1、战略管理（Strategy　Management）

政府战略管理，是政府借鉴工商企业战略管理的相关理论和方法，运用于政府决策和执行的管理过程。一般说来，战略管理可以分为战略分析、战略选择、战略实施和战略评估四个部分。战略分析是指在特定环境中对政府内外条件的综合调查、客观评价和有效预测； 战略选择，即政府在形成战略并评价政略的基础上进行选择、优化的过程；战略评价是根据一定的标准、程序和方法，对战略实施的效益、效率和效果以及价值等进行判断和评估；在政府战略管理过程中，上述四个部分是相互联系的有机系统。战略分析为战略选择和战略实施提供信息资源，战略选择是对战略分析的认可，也是战略实施的根据，战略实施是检验战略分析和战略选择的客观基础，又为新的战略分析和战略选择提供信息，而战略评价是对战略管理各个步骤的诊断和评估，从中发现问题并进一步研究问题。

 2、绩效管理（Performance management）

 绩效管理是政府实现既定目标、评价“政绩”的基本管理工具。政府绩效管理过程一般包括四个基本环节：（1）目标设定，是政府设定绩效目标，进而确定绩效考核指标体系，并且将组织整体目标经过组织体系进行层次和部门的分解，将长期（任期）目标根据时间进度分解成阶段性目标的过程。（2）计划实施，是绩效计划的执行阶段，需要及时跟踪检查绩效目标的实施，随时做出计划调整和措施调整（3）绩效评估，在绩效考核周期告一段落时，对照绩效目标和绩效指标体系，检查绩效计划执行情况，按照既定的考核方案进行绩效评估，确定成绩。（4）持续改进，通过绩效沟通，确认成绩，兑现奖酬，并且针对绩效问题，分

析原因，共商整改措施，设定下一阶段的绩效目标和行动方案。

 3、全面质量管理（Total Quality management）
　　全面质量管理以战略、远景和作业三者为基点，具体特征为：以客户和市场为导向，以绩效为中心，以前馈控制为重点，以全员参与为基础，以全面和全程控制为内容。
　　从1988年起，美国联邦政府沿用了企业界的TQM的理念，并加以改造，使之适合公共部门。具体总结了七大实施步骤：（1）高层领导人的重视、倡导、亲自参与和支持；（2）进行策略规划的设计，确定公共服务的质量标准；（3）以客户为导向，调查和反映公众的需求，作为全面质量管理的重点；（4）组织不间断的检查、考评和分析，不断改进质量；（5）加强对员工的培训，建立适当的奖惩标准，提高质量管理的能力和水平；（6）赋予组织成员活力与团队合作，夯实全面质量管理的组织基础；（7）从源头抓起，加强品质保证。就是要将事后质量检验的质量管理重点转向从工作开始后的全过程控制，努力实现”零缺陷”。
　　政府在推动全面质量管理时，可以以采取回应性、执行力、可靠性、可信度、服务途径和通道、安全感、有形形象等措施改善公共服务品质的标准。政府实行全面质量管理，将有效地纠正重投入轻产出、追求数量忽视质量、只讲形式不讲实质内容、片面追求结果而放松过程管理等倾向，像企业将客户放在首位看待那样，将满足公众的需求、提高公众满意度，作为全面质量管理的内在动力和首要标准。

　　4、流程再造（Process　Redesign）

　　政府流程再造的基本观点是：（1）对组织流程进行急剧、彻底的重新设计；（2）重点是对中心工作流程的再造，而非对组织机构的重组，致力于压缩工作流程的多余环节，提高协调、合作的能力，而非一味的精简人员；（3）再造的目的是为顾客创造价值，并将这一理念贯穿于工作流程的始终，这在政府管理的价值取向和工作方式上不啻是一场”革命”。

企业组织流程再造提供了政府改革的新思路和新工具。传统意义上的行政改革，总是致力于机构精简、人员缩编的组织改革，未从政府职能转化和工作流程优化的角度着手，难免陷入”精简——膨胀”的行政怪圈。”政府再造”的理念和方法的提出，意味着从现代行政国的视角，通过”再造工程”去重塑政府形象，构建政府与市场、与社会的和谐关系。因此，就不仅是政府效能方面的一些量的增长，而是涉及政府内部组织、运行程序的调整，更涉及政府外部关系的调整。综观西方国家的“政府再造工程”，主要做法是：删减法规，简化程序；授予权能，追求成果；节约成本，提高效能；预算改革，强化稽核；产权售让，推进民营化等。

　 （综合整理：365bet真人投注办公室）