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论社会和谐治理

     
 

 

 黄建伟
【摘要】社会和谐治理是当今我国政治生活的主题。何谓社会和谐治理?本文通过对“社会”、“和谐”、“治理”含义的考察,界定了社会和谐治理的概念。当前为什么要进行社会和谐治理?根据国际经验,我国在人均GDP突破1000美元之后,社会经济发展处于一个爬坡过坎的关键阶段;当前,我国的国内形势较为严峻,尤其是利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡、经济与社会发展失衡和人与自然的失衡比较严重。因此,进行社会和谐治理是当务之急。如何实现社会和谐治理?不同的专家学者和管理者会从不同的角度提出对策。本文以公共政策学为视角,认为公共政策是社会和谐的调节器,要实现社会和谐治理,需要对元政策进行创新、对基本政策进行完善、对具体政策进行构建。
 
【关键词】 社会和谐治理  概念界定  原因分析  对策研究 
 
社会和谐治理概念界定四步曲
第一步曲:何谓社会?
   在汉语里,“社会”一词最早出现于《旧唐书·玄宗上》(本纪第八):“礼部奏请千秋节休假三日,及村闾社会”。此处“社会”是目前见到的社﹑会两字的最早连用,意为:村民集会。它是一动名词,有“社”和“会”两字演进而来。“社”的含义比较复杂,原指祭神的地方。〔1〕今天汉语里“社会”一词的含义是在中西文化交流中形成的。商务印书馆1998年出版的《现代汉语词典》(修订本)将社会解释为:“具有一定的经济基础和上层建筑构成的整体。也叫社会形态。”和“泛指由于共同物质条件而相互联系起来的人群”这两种意思。中外社会学者对社会的理解也是仁者见仁,智者见智。尤其值得一提的是,马克思对社会做过多方面的论述,并揭示了社会的本质—全部生产关系的总和。尽管,中外学者对社会的理解众说纷纭,莫衷一是。但是共同的是他们大都把社会的外延局限于人类社会。我们的社会只局限于人类社会吗?国内学者张建映﹑张云海等人没有拘泥于传统的社会定义,认为社会是“价值联结的生存单位”。〔2〕在该定义中,有两个要点,即“生存单位”和“价值联结”。其中,“生存单位”是生命物质(包括人)内部相互联结﹑和谐互动的有机体和共同体;而“价值联结”则是生命物质(包括人)之间在满足自身需要的同时而不损害共同利益并要为力争促进全社会的共同繁荣而努力。由此可见,我们认为,社会是“价值联结的生存单位”这个定义已蕴含了其外延是由人类社会和非人类社会(自然界)共同组成。综上,社会应该理解为在一定生产关系中的人与人人与自然界自然界与自然界的关系联结成的一个整体的生存单位。今天我们要构建的和谐社会中的社会应取此意,而不应该仅局限于人类社会。
第二步曲:何谓和谐?
   和谐在中国古代哲学中是以“和”的范畴出现的。较早的记载见于《国语·郑语》。西周太史史伯为郑桓公分析天下大事时指出,西周将亡,原因是周王亲小人﹑远贤臣,不顾人民的意愿,且“去和而取同”。史伯认为:“和实生物,同则不继。”〔3〕这里的和谐思想实际上是一种“和而不同的思想。这和《论语·子路》中的“君子和而不同,小人同而不和”的思想是一致的。关于“和”的重要性,《孟子·公孙丑下》曰:“天时不如地利,地利不如人和”;《庄子·三木》曰:“以和为贵,浮游乎万物之祖”。在如何实现“和”的理念上,《周易》学说主张刚柔相济﹑道家学说主张效法自然﹑儒家学说主张以民为本﹑佛家学说主张以人为善﹑兵家学说主张知人善任﹑墨家学说主张兼爱利人﹑伊斯兰教学说主张公正守信。
   在西方哲学史上,和谐的思想也是很丰富的。最早明确提出和谐概念的是毕达格拉斯—数的和谐;其后的赫拉克里特则在对立中谈和谐;从苏格拉底开始,和谐概念被有意识地推向社会,在社会大系统中进行研究和拓展;柏拉图则在人性论中寻求灵魂的和谐;亚里士多德的“中庸之道”学说也蕴含着丰富的和谐思想;奥古斯丁和托马斯·阿奎那用神学来解释自然与社会的和谐;卡迪尔﹑莱布尼茨﹑黑格尔等都把和谐作为自己哲学的重要范畴;莫尔﹑康帕内拉﹑圣西门﹑欧文和傅立叶等人都描述了一种虽不切实际,却发人深思的社会和谐图景;马克思和恩格斯在批判和继承前人和谐思想的基础上,提出了自己的社会和谐思想:生产力和生产关系是影响社会和谐的根本原因,而生产力与生产关系的辩证和谐则是社会和谐的根本保证。〔4〕
   商务印书馆1998年出版的《现代汉语词典》(修订本)将和谐定义为:“配合得适当和均匀”。结合中外哲学史和当今的社会实际,我们认为,和谐是人的身(生理)与心(心理)的关系人与人的关系人与社会的关系人与自然的关系因“配合得适当和均匀”而处于平衡与协调的良好状态。
第三部曲:何谓治理?
   “治理”一词最早出现在1989年世界银行报告中,并随着各国政府在政治、行政、社会管理改革中的广泛运用而升华为一种理论、一套评估社会发展和管理优劣的价值标准。虽然治理的一般含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要〔5〕;但治理理论的主要创始人詹·罗西瑙在他的代表作《没有政府的治理》中却强调:治理(government) 是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。〔6〕在治理理念方面,西方国家治理新模式的基本理念可归纳为:社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织共同承担,重构政府与公民社会或民间社会的关系;重新认识市场在资源配置中的核心位置和作用;重新整理政府组织与非政府组织的关系;从政府的完全理性假设到有限理性假设。〔7〕在此基础上,学者们提出了不同的治理模式。美国著名行政学家盖伊彼得斯博士在经过综合归纳后,在其编著的《政府未来的治理模式》一书中将政府治理模式理论,大致分为四种,即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府理论。〔8〕治理研究目前已成为一门“显学”,“治理概念被应用到多个学科中,并给予了不同定义。荷兰学者基斯·冯·克斯伯根(Kees Van Kersbergen)和佛朗斯·冯·瓦尔登(FransVan Waarden)在2004年3月出版的《欧洲政治研究杂志》上发表了题为“作为学科间桥梁的‘治理’”的文章,对治理概念的用法作了九种归纳和解析:用法最突出的“善治”或“良治”(good governance);“没有政府的治理”:国际关系领域;另一种“没有政府的治理”:自组织;市场制度与经济治理;私人部门的“善治”:公司治理;公共部门的“善治”:新公共管理;网络治理:一般用法;网络治理:多层次治理;作为网络治理的私域治理。〔9〕中国科学院中国国情研究中心﹑清华大学公共管理学院胡鞍钢教授认为:“治理思想代表着一种新的公共管理模式,即多主体对公共事务的共同参与,治理主体不但包括政府和其他公共机构,还包括私人部门和公民社会组织。” 〔10〕商务印书馆1998年出版的《现代汉语词典》(修订本)将治理理解为“统治﹑管理”(如治理国家)和“处理﹑整修”(如治理黄河)两种用法。根据学者们的研究和当今社会管理理念与实践,我们认为,治理不能简单地理解为传统意义上的“统治”和“管理”,而是具有多种用法但主要用于社会治理国家治理政府治理而突破传统“统治”和“管理”理念并以服务为核心以公共为取向以善治为目标,以人为根本的新的管理理念和管理方式。
第四步曲:何谓社会和谐治理?
   在前三步曲概念界定的基础上,结合当今我国构建和谐社会的大背景,我们认为,社会和谐治理就是以政府为核心的多元主体(既包括政府等公共机构执政党,又包括私人部门和公民社会组织)通过以服务为核心以公共为取向以善治为目标,以人为根本的新的管理理念和管理方式使在一定生产关系中的人与人人与社会人与自然的关系而联结成一个整体的生存单位因“配合得适当和均匀”而处于平衡与协调的良好状态。简而言之,社会和谐治理就是以政府为核心的多元主体通过新的管理理念和管理方式而使人类社会之间人类社会和非人类社会之间均处于平衡和协调的良好状态。
   社会和谐治理为何要以政府为核心?这是由政府的性质、特点、功能、地位决定的。我们很难想象,一个无政府状态的社会会自动处于和谐的状态。只有政府在治理社会的过程中,利用其公共权威合理地分配社会资源、妥当地协调社会关系、正确地引导社会思潮、合法地规范社会行为并促使整个社会不断向物质文明、精神文明、政治文明迈进,社会的和谐治理才有希望。社会和谐治理为何需要多元主体?这是因为社会事务日趋复杂、繁多,政府的能力、资源都是有限的,政府不可能也不愿意包揽一切;与此同时,公民和社会团体参政议政的意识和能力都在提高,整个社会的自我治理能力也在增强;另外,作为社会和谐治理核心的政府,因其“重权在握”,需要具有主体意识和主体地位的公民、社会团体及政治团体的监督,以防止过度的“寻租”和腐败。因此,我们同样也无法想象,一个什么都管并缺少监督的政府能够让社会和谐。在今天,政府只有有所不为,才会有所为;只有把能管好的、该管的事管好,把不能管好的、不该管的事让社会去管,即还权于社会,让整个社会在治理过程中出现多元主体并存并互相监督和制约的局面,整个社会的和谐才会成为可能。社会和谐治理为何要通过新的管理理念和管理方式去实现?这是因为,传统的“管理”或“统治”将会使政府的“合法性”受到挑战。“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威),则要看实际情境而定。 政府合法性的体现是公民对政府的承认,是一种“下”对“上”的承认。当前,要维护政府的“合法性”,政府在治理过程中就应当以公共为取向﹑以善治为目标,以人为根本,努力塑造公共服务型政府和责任政府。只有政府的“合法性”得到维护,政府才能充分利用其公共权威调动各种社会力量、整合各种社会资源,引领整个社会向和谐的方向发展,实现人与人、人与社会、人与自然的大融合。
 
社会和谐治理原因分析两部曲
   当今我国社会之所以要进行和谐治理,主要是受到国际经验和国内形势的警示。
第一部曲:国际经验警示曲
   改革开放20多年来,中国取得的巨大成就举世公认。但根据国际经验,我国的发展已进入了一个爬坡过坎的关键的阶段—人均国民生产总值突破1000美元,而基尼系数也超过0.4的国际警戒线。在这个阶段,既有因为举措得当从而促进经济快速发展和社会平稳进步的成功经验,也有因为应对失误从而导致经济徘徊不前和社会长期动荡的失败教训。〔11〕在这个阶段,社会结构错动﹑社会问题增多﹑社会秩序失范﹑社会风险易发﹑社会矛盾复杂,整个社会面临关键的临界点,如果不对社会进行和谐治理,整个社会就会出现剧烈的动荡,导致社会经济发展的停滞甚至严重滑坡,步入“拉美化”陷阱。著名的政治学家亨廷顿关于现代化引起不稳定﹑现代化伴随着风险的观点已经得到了一些国家经济社会发展的经验教训的验证。如2001年巴西的人均GDP为7000多美元,墨西哥为8000多美元,委内瑞拉为5000多美元,阿根廷为11000多美元,但是这些国家的经济结构的对外依附性过强,失业率居高不下,贫富差距过于悬殊,社会动荡不安。〔12〕因此,在这个阶段,一些国家发展的经验教训警示我们,整个社会特别需要进行和谐治理,唯有如此,才能使整个社会进入良性运行和健康发展的轨道,从而实现党的十六届四中全会提出的构建和谐社会的战略构想。
第二部曲:国内形势警示曲
   中国社会科学院2004~2005年“中国社会形势分析与预测”课题研究表明,当前中国经济社会发展正进入近十几年来最好的时期,但是农民失地引起的社会矛盾加剧,收入差距进一步扩大,就业局面依然面临长期困难,减少贫困仍然是新世纪的重任,反腐败要注重政治体制改革,可持续增长受到资源、能源和环境的严重制约,注意经济快速增长时期的社会心态变化这七大问题成为我国当前面临的主要社会问题。这七大社会问题我们可以归纳为六大失衡:利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡、经济与社会发展失衡和人与自然的失衡。这六大失衡严重影响中国的发展和稳定及社会和谐,需要引起高度警惕。以下我们通过具体的数据和事例来说明这六大失衡的严重性。
1、利益失衡
   当前,利益失衡引起的突出问题当属农民失地引起的社会矛盾。如果政府通过以低廉的价格征用大量土地来搞开发、来获得招商引资的成功并把它视为最后的跨越型发展机遇并使政府和开发商均从中获得巨大利益的话,(即所谓的城市经营理论),那么,大量失地农民得到的低廉补偿并无配套的社会保障措施却是巨大的利益损失。由李培林执笔的《构建和谐社会:科学发展观指导下的中国—2004~2005年中国社会形势分析与预测》一文写道:“在目前快速的工业化和城市化过程中,失地农民的境况已经成为一个严重的社会问题。2004年上访事件明显增多,其中相当一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。按征用土地量和农民人均土地量的保守估算,目前全国有约4000万失地农民,其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地农民,已经成为一个需要特别给予关注的社会群体。……据测算,如果征地成本价是100%,被征土地收益地方政府占20%至30%,开发商占40%至50%,村级组织占25%至30%,失地农民占5%至10%。即使这样,很多开发商还空手套白狼,对补偿费能拖就拖,一些管理部门还雁过拔毛,造成补偿费常常不能全额发放到农民手中。失地农民因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源,再就业又困难重重,又因没有社会保障使生活前景充满风险。而一些地方政府不善于妥善处理社会矛盾,动用行政和司法强力进行强制性征地,更使矛盾进一步激化。”〔13〕樊平在《2004年中国农民》一文中认为:“失地农民问题严重,反映强烈,成为影响农村社会稳定的第一位问题。〔14〕于建嵘在对632位进京上访的农民的调查中显示:在对“您上访主要是反映什么问题?”的调查中,回答反映“土地被征用问题”的高达73.2%。〔15〕以上这些研究表明,失地农民不仅在失地时得到的补偿低,而且在失地后还面临着生计﹑就业﹑社会保障等问题,这对农民来讲,是利益的极大损失。另外,很多地方政府把征用农民土地的差价作为“第二财政”,土地在征用过程中又容易产生腐败,农民极为不满。这些利益的失衡都严重影响社会的和谐和稳定,必须进行治理。
2贫富失衡
   贫富失衡在某种意义上来讲就是公平与效率的失衡。公平和效率是一对矛盾,二者是此消彼长的关系,也是政府在公共政策制定中很难处理好的问题。鉴于我国特殊的国情,政府将精力过多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平价值取向,导致价值在社会再分配过程中失衡现象严重。而恰好这种社会再分配过程的失衡直接导致了贫富失衡,贫富失衡将会导致仇富心理,仇富心理容易导致袭富﹑杀富行为,袭富﹑杀富行为严重影响人与人的和谐从而危及社会稳定。贫富失衡主要表现是经济上的收入差距过大。
   根据2004年全国5万户城镇住户抽样调查结果,上半年最高10%收入组人均可支配收入13322元,比上年同期增长16.7%,是全国平均水平的2.8倍,而最低10%收入组人均可支配收入1397元,比上年同期增长11.6%,是全国平均水平的29%。高低收入组人均收入之比为9.5:1,比去年同期9.1:1有所扩大。〔16〕从历史同期看,行业间平均劳动报酬最高与最低之比2000年同期为2.62倍,2003年同期3.98倍,2004年同期则达到4.25倍。〔17〕另外,吴忠民根《2004年人类发展报告》的相关数据整理发现:“(2001年)中国的基尼系数为0.45;占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%,而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50.0%;最富裕的20%人口与最贫困的20%人口之比为10.7。据此来看,中国的贫富差距已经突破了合理的限度。另外根据中国人民大学和香港科技大学的联合调查,中国内地的基尼系数已经高达0.53或0.54左右。” 〔18〕
3城乡失衡
   城乡失衡主要体现在城乡居民收入和消费状况上。改革开放以来,农民人均收入和消费增加了不少,但与城镇居民收入和消费相比,速度要慢得多,并且收入和消费差距明显拉大。见图表1和图表2:
  (数据资料来源:历年《中国统计摘要》,中国统计出版社。图表由作者根据数据设计)
  (数据资料来源:历年《中国统计摘要》,中国统计出版社。图表由作者根据数据设计)
从以上图表可看出,农民收入和消费的增幅要小于城镇居民,而且凸显城乡收入和消费差距并有逐渐拉大的趋势。以上图表反映的是2004年以前的城乡差距,那么,2004年的情况怎样呢?朱庆芳在《居民生活和消费结构的变化》一文中指出:“2004年农民人均纯收入虽然比上年增长5.6%,但仍慢于城镇居民的收入8.5%的增幅,城乡收入差距进一步扩大为3.25(2003年为3.23倍)倍。由于农民基本上不享受社会保障,而城镇居民享受了社会保障﹑各种福利和补贴,每年人均约3000~4000多元,加上此因素,实际的城乡收入差距应为6倍左右,这一比例大大超过了世界各国的水平。” 〔19〕
4地区失衡
   中国社会科学院2004~2005年“中国社会形势分析与预测”课题研究表明,2004年上半年人均收入最高的五省(市)人均收入与人均收入最低的五省(区、市)的人均收入比高达2.04:1(由7453元/3661元得来)。根据2003年统计资料测算的社会经济综合发展指数结果,该研究还显示:全国100个最发达县的区域分布很不均匀(仅东部地区就占了80%)。而且,最发达的前10强全在东部地区。另外,该研究还表明2003年中国东部地区和西部地区建制镇的平均财政收入比5.94:1(由2832万元/477万元得来)。〔20〕
国家发改委经济研究所经济运行与发展研究室主任王小广博士,在一项研究报告中提出,区域经济协调发展,需从加快解决中部地区发展中存在矛盾入手,而且1997年以来,中国地区增长格局已出现新的特征:一﹑区域发展不平衡性扩大。王小广指出,这主要表现为,人均GDP差距不断扩大。1997-2002年,中部人均GDP相对东部的比重从54.14%下降到52.60%,西部人均GDP相对东部的比重从43.08%下降到40.59%。二﹑外贸和利用外资的不平衡加剧。东部地区的外贸和外资方面处于绝对优势地位,但中西部基本处于“荒芜”状态。1995-2001年,沿海地区占出口总额的比重由88.14%上升到91.62%,沿海地区占实际利用外资比重由85.53%上升到86.88%。三﹑市场经济体制发展存在严重不平衡。沿海地区先行、先发优势更明显,而中西部地区后发劣势更为突出,对外开放(外贸和外资)会带动对内开放,中西部地区缺乏这样的机制。四﹑产业结构调整不平衡。东部地区体制渐渐与国际接轨,特别是入世后这一进程在加快,原有的产业结构相对合理、国有企业比重低,使产业结构调整进程顺利。中西部地区明显存在较强的“路径依存”约束,在所有制结构和产业结构上均表现得非常突出,产业结构调整缓慢。
中国幅员辽阔,各地区之间发展不平衡。这是中国的国情之一。如何做到全国“一盘棋”,促进中国各地区经济协调发展,是现代化建设的重要战略问题,也是落实科学发展观和构建和谐和会的一项重要举措。从2000年—2004年,中央先后提出了“实施西部大开发,促进地区协调发展”、“振兴东北地区等老工业基地”、“促进中部地区崛起”等重大的地区发展战略。“理论湘军”陈潭教授在谈到区域发展问题时提到了一个中国非均衡梯度发展的“子女成长论”:中国是一个大家庭,最早实现改革开放的沿海地区显然是“靓女”,由于其优越的自然资本和天然条件,所以最早受到追求而“靓女先嫁”,这是实际的和符合人之常情的;西部地区是“满子”,他要受到家长和兄弟姐妹的更多照顾,比如大哥大姐穿剩的衣服就常常受惠,所以政策倾斜和多方面的“转移支付”也是必然的;东北老工业基地是“长子”,长子是家长刚开始“喜得贵子”时最疼爱的、也是最先依靠的对象,兼顾老少对家庭的贡献最大而自己可能却所获不丰,所以要“振兴”;剩下的该是“丑女”了,由于天然条件不优越而“谈婚论嫁”机会少,只能在家中默默地干活和奉献,于是中部地区成为了政策阳光惠及较少的“政策洼地”,所以为自己的前途考虑而把自己嫁出去可能需要家长丰厚的嫁装和彩礼——政策层面的更多支持。
5、经济与社会发展失衡
   在相当长的时间内,我国单纯地以GDP增长作为发展指标,注重经济发展的速度,甚至把社会的发展等同于经济增长,却忽视了经济增长中的环境、资源的损失、公共安全和人的福利。公共资源分配以经济建设为主,而医药卫生、公共设施、教育、生态建设和环境保护投资相对缺乏,结果带来了GDP的高增长和大量社会问题出现。近几年来,我国国民经济增长率一般在8%左右,出现了持续稳步发展的态势,但社会问题却日趋严重,如失业问题加剧,就业形势严峻; 社会保障体系薄弱;教育乱收费屡禁不止,农村教育陷入困境;腐败现象未根本遏制;环境污染进一步恶化;大型突发性事件频频发生等。就当前而言,我国在经济发展的过程中必须特别注意解决的社会问题很多,居前十位的社会问题见下表3:
 
 
表3:当前我国必须特别注意解决的十大社会问题
                      单位:%
社会问题
第一位
第二位
第三位
第四位
限选四项合计
限选四项合计排序
腐败问题
14.0
13.1
18.7
9.3
55.1
1
居民收入差距问题
16.8
20.6
5.6
5.6
48.6
2
“三农”问题
8.1
8.4
6.5
20.6
43.9
3
地区发展差距问题
17.8
12.1
8.4
3.7
42.0
4
国有企业问题
6.5
12.1
12.1
5.6
36.3
5
社会治安问题
1.9
3.7
16.8
10.3
32.7
6
社会风气问题
1.9
4.7
9.3
15.9
31.8
7
失业问题
4.7
10.3
9.3
6.5
30.8
8
贫困问题
20.6
3.7
2.8
27.1
9
农民负担问题
7.5
4.7
3.7
1.9
17.8
10
 
数据资料来源:中共中央党校青连斌撰写的《党政领导干部对2004-2005年中国社会形势的基本看法》(源于社会科学文献出版社2004年12月出版的《2005:中国社会形势分析与预测》第48页,经作者整理。)
 
20多年来,中国经济体制改革与经济发展取得了巨大成就,但社会发展滞后于经济发展,积累了众多矛盾。我们要力求改变经济与社会发展“一条腿长﹑一条腿短”的状况。今后,我们要像重视经济发展那样重视社会发展,加快推进社会领域的各项改革,为构建和谐社会提供有力的支持。
6人与自然的失衡
人与自然的失衡主要反映在环境问题上。根据国家环保局办公厅闫世辉撰写的《2004年我国环境形势及未来发展趋势》的调研报告,我国当前环境形势依然严峻,具体情况见表4。
表4:当前我国的环境形势
突出的环境问题
反映失衡的重要数据或重大事件
 
 
资源短缺矛盾日益显露
全国669座城市中,相当部分城市水资源短缺。全国农田受旱面积超过3亿亩,因旱减产粮食数百亿公斤。仍有700百万农村人口存在饮水困难,3.4亿人存在饮水不安全问题。
 
突发性污染事故增加
2004年3月四川沱江发生重大污染事故;2004年6月黄河内蒙古巴盟三湖河口至包头段发生重大污染事故;2004年7月淮河流域发生重大污水下泄事故等等。这些重大污染事故均造成巨大经济损失和社会危害。
 
生物安全令人担忧
在一些地区,外来物种入侵已形成难以控制的局面,它们破坏当地生物多样性。目前,我国生物多样性受到严重破坏,已有15%~20%的动植物种类受到威胁,高于世界10%~15%的平均水平,经国家确认的珍稀濒危重点保护动植物分别达258种和354种。
城市大气污染居高不下
在全国113个大气污染防治重点城市中,有超过1亿人口生活在空气质量超标的环境里。联合国开发署(UNDP)在2002年中国发展报告中提出:中国空气污染每年导致1500万人患支气管炎,2.3万人死于呼吸道疾病,1.3万人死于心脏病。
重点流域污染问题积重难返
2004年7月淮河流域发生的污水下泄事故,已导致黄河全流域整体污染,黄河干流近40%河段的水质已丧失水体功能。
 
 
 
 
土地荒漠化日趋严重
我国土地荒漠化已达262万平方公里,并且每年还在以2460平方公里的速度扩展。三江源已成为青海省草地退化最严重的地区。50%~60%的草地不同程度退化,而且每年还在以2.2%的速度恶化。黄河源头出现历史上首次断流。沙尘暴源头的阿拉善地区荒漠化面积占80%,沙漠每年以1000平方公里的面积扩展。
 
自然资源和生态环境破坏严重
每年有200万公顷有林地逆转为无林地﹑疏林地和灌木林地。全国有90%以上的天然草原不同程度退化。全国陡坡地的70%﹑水土流失面积的80%﹑土地荒漠化面积的90%集中在西部地区,而西部森林覆盖率仅为10.28%,低于全国平均水平6.27个百分点。
生态环境建设面临新的政策问题
在全国“退耕还林”总任务中,退耕地还林仅为1000万亩,但很多地方都争取“多退少补”,引发当地农村一系列新的矛盾和问题。几年来的实践引发了人们对执行“退耕还林”政策的思考。
资料来源: 国家环保局办公厅闫世辉撰写的《2004年我国环境形势及未来发展趋势》(源于社会科学文献出版社2004年12月出版的《2005:中国社会形势分析与预测》第164~169页,经作者筛选和整理。)
 
严峻的环境问题严重影响中国的可持续性发展和人与自然的和谐。我们必须高度重视环境问题,坚持可持续性发展战略,统筹人与自然的和谐发展。
综上分析,对当今我国进行社会和谐治理是当务之急!
三、社会和谐治理对策研究三部曲
   如何实现社会和谐治理,是2005年中国政治生活的主题。中央高度重视社会和谐治理的理论研究,胡锦涛2005年2月19日在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中提到:“要加强对构建社会主义和谐社会的理论研究。……要注重把握新趋势﹑新特点﹑新动向,努力取得有分析﹑有见解的研究成果,为构建社会主义和谐社会提供科学的理论指导。”〔21〕在中央关于构建社会主义和谐社会的精神指导下,专家学者和政府官员各抒己见,进行了大量的非常有益的探讨。为了构建社会主义和谐社会,就如何进行社会和谐治理的重大问题,他们从各个相关学科的角度展开了讨论,如有的从社会学角度﹑有的从政治学角度﹑有的从法学的角度﹑有的从经济学的角度,有的从公共管理学的角度﹑有的从公共政策学的角度对社会和谐治理进行了深入的理论探讨。我们认为,公共政策是社会和谐的调节器,社会和谐治理的实现要依赖元政策的创新、基本政策的完善和具体政策的构建。另外,公共政策也是在社会学﹑政治学﹑法学﹑经济学和公共管理学等学科框架中进行研究的。在此,我们主要从公共政策学的角度来探讨如何实现社会和谐治理的。
“研究对象是学科的第一要素。公共政策学的研究对象是公共政策,也就是由公共组织、主要是公共权力组织制定的政策。”〔22〕对于公共政策学的研究对象是公共政策,学术界并无较大的争议(其实也没必要争议)。但就公共政策的概念而言,学术界却花了大力气去界定并因争议颇多而难以统一。正如谢明所言:“公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域,不同的研究者会从不同的分析角度,应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象,而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法,这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。在学术领域,人们对公共政策含义的理解歧义颇多,并没有形成一致的界定和彼此的认同。”〔23〕何谓公共政策?通过综合中外学者特别是整合国内学者陈振明、宁骚、谢明教授的观点并结合我国国情,我们认为公共政策是“具有社会公共权威的公共权力机关、政党及其它政治团体或非官方参与者在特定情境中为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益而制定的对有关机构、团体或个人的行动具有规范和指导作用的法律法规、部门与地方规章、条例、办法、细则、行政决定、行政措施、行政规定、行政命令、党和国家领导人讲话与口头书面指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。”在这个概念中,既表明了公共政策的主体(公共权力机关、政党及其它政治团体或非官方参与者),又显示了公共政策的客体(公共的政策问题和有关机构、团体或个人);既强调了公共政策的目的(解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益),又突出了公共政策的功能(规范和指导);既说明了公共政策的要素(公共问题、公共目标、公共利益),又展现了公共政策的形式(如法律法规、部门与地方规章等)。
公共政策为什么是社会和谐治理的调节器?这主要是因为公共政策具有管制、引导、调控、分配和象征等功能。正如“理论湘军”陈潭教授所言:“构建和谐社会,公共政策的确可以起到重要的作用。我觉得应该从两个方面来分析:首先,从一个大的社会背景看,中国发展到今天,已经形成了多个不同的利益集团。不同的利益集团,不同的社会阶层,在面对同一个政策的时候,利益取向、价值取向就可能是不一样的。因而,在制定公共政策的时候,就要考虑怎样让不同的利益群体参与到制定过程中,表达出他们的意愿和思想。所以说,制定和执行公共政策的过程,实质上就是融合各个社会阶层关系的过程。其次,和谐社会的提法,隐含着很多价值观的选择。而作为一个社会,追求公平正义的价值观是非常明确的,这也需要公共政策来实现,可以说,公共政策实际上在调整着人与人之间的关系。如果我们对公平问题处理不好的话,或者说,对社会中的弱势群体关注不够的话,很显然,这就不是一个公平、诚信和友爱的社会,也不是构建一个和谐社会应该出现的现象。因此可以说,公共政策就是要把这些构建和谐社会中的基本价值取向具体化。”〔24〕
关键是,公共政策是如何起到社会和谐治理的调节器的作用?我们认为要实现社会和谐治理,就要谱写好元政策的创新曲、基本政策的完善曲和具体政策的构建曲。下面我们就从公共政策的角度重点来讨论如何实现社会和谐治理的问题。
社会和谐治理的第一部曲:元政策的创新
何谓元政策?所谓“元政策”是关于政策的政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法,涉及的内容包括:哪些团体和个人,按照怎样的程序,根据什么样的原则,采用什么样的方式,如何制定公共政策等。〔25〕如“三个有利于”﹑“三个代表”﹑“以人为本的科学发展观”﹑“节约型社会”的执政思想。这些元政策对社会和谐治理具有极其重要的规范和指导作用。元政策蕴含了公共政策的价值标准,如自由﹑民主﹑公平﹑公正﹑公开﹑平等﹑效率﹑宽容﹑安全﹑秩序﹑和谐等。
当前,元政策要如何创新才能更有利于社会和谐治理?我们认为,在以人为本的科学发展观的指导下对元政策的理念进行创新是实现社会和谐治理的方向保证。这个方向保证能使元政策进一步体现以人民的根本利益为出发点;能使元政策对社会利益关系的调整更加注重社会公共利益;能使公共决策的民主化﹑公开化程度将进一步深化;能使公共服务的人文取向更加明显。正是这个方向保证,才使人与人﹑人与社会﹑人与自然的关系更加和谐。我们把在以人为本的科学发展观的指导下新创造的元政策称为人本公共政策。人本公共政策把人的发展置于核心地位﹑坚持民本原则并兼顾社会各阶层的利益。人本公共政策是建立在理念创新的基础之上的。“理念是公共政策的先导,有什么样的理念就会有什么样的公共政策。过去我们的公共政策理念在很大程度上是事本主义的,似乎发展不是为了人,反而人是为了发展。因此,我们制订公共政策时总是效率至上、过程为本,片面强调人在发展过程中的工具作用,很少关注发展成果对人的意义。创新公共政策理念,要求我们切实把人的全面发展放在公共政策的核心地位。一切公共政策运行都必须以人为主体、以人为动力、以人为中心、以人为目的。没有充分听取人民的意见、不能有效调动人民的积极性、主动性和创造性、不能使发展的成果惠及全体人民的政策都是没有生命力的。创新公共政策理念,还要求我们破除把人作为发展手段的陈腐观念。我们不能片面强调人民的义务、责任和奉献,而应该以实现人民的权利、利益和价值为中心,一切践踏人民基本权利、损害人民根本利益、妨碍人民实现自己理想的政策,是不能容忍的。”〔26〕
对元政策的理念进行创新,以人本公共政策进行社会和谐治理,就能把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断满足人的多方面需求和促进人的全面发展,使人民的经济、政治和文化权益得到切实尊重和保障,人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质得到不断提高;对元政策的理念进行创新,以人本公共政策进行社会和谐治理,就是以自由﹑民主﹑公平﹑公正﹑公开﹑平等﹑效率﹑宽容﹑安全﹑秩序﹑和谐等为价值取向;对元政策的理念进行创新,以人本公共政策进行社会和谐治理,就是使社会创造活力得到充分激发,使创造社会财富的源泉和力量得以充分涌现,使人们平等地参与市场竞争、社会生活,各尽所能、各得其所,从而形成一种公平竞争、有序发展、生机勃勃的社会;对元政策的理念进行创新,以人本公共政策进行社会和谐治理,能够协调人与人之间利益的关系,整合社会阶层、区域、城乡之间利益的关系,实现现代人文精神的重塑,协调人类的整体利益与自然生态的可持续发展的关系。
社会和谐治理的第二部曲:基本政策的完善。
何谓基本政策?基本政策是在元政策理念下用以指导和确定具体政策的政策,是一种主导性的政策,它反映了占社会主要、主导地位的社会力量的政治信仰、社会经济利益的格局和取向。基本政策具有层次性、广泛性、稳定性和权威性等特征。一般地,可以从以下几个方面判断一项公共政策是否属于基本政策:政策的适用范围是否广泛,基本政策一般适用于各地区、各行业、各社会群体;是长期、稳定实施的政策还是短期、即时实施的政策,前者一般是基本政策;政策制定和发布的层次,基本政策一般由国家最高权力和立法机构、中央政府所制定和发布;政策是否对其他政策具有规范、指导性,基本政策一般上升为宪法或法律,成为制定和实施其他政策的依据或指南。我国所说的国策或基本方针,一般都属于基本政策,如依法治国和建设法治国家、公有制为主体和多种所有制共同发展、以经济建设为中心、环境保护、计划生育、科教兴国等基本政策,这些基本政策一般以宪法和法律或党纲的形式颁布实施。因此,我们可以认为,基本政策就是一般以宪法和法律或党纲的形式颁布的政策。
基本政策的完善是社会和谐治理的重要手段。基本政策的完善对社会和谐治理的贡献在于以宪法和法律或党纲的形式颁布新的政策以解决旧的基本政策无法解决的各种严重失衡的问题,从而达到人与人、人与社会、人与自然的和谐相处。要实现社会和谐治理就是要通过对基本政策的完善形成一个有利于构建和谐社会的政策群。所谓政策群,就是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但产出理念同源、导向相近的政策的集合体。〔27〕比如,我们根据国际经验和针对当前国内严峻的社会形势,在一段较长的时间段内,通过基本政策的完善,以宪法和法律或党纲的形式颁布一系列均以以人为本的科学发展观为理念,以构建和谐社会、实现社会和谐治理为导向的新政策。
十六大以来,为了解决转型时期的“失衡现象”,我们党和政府坚持科学的发展观,为实现社会和谐治理,以宪法和法律或党纲的形式对一系列的基本政策进行了完善。如土地征用政策的完善:修宪后,第十条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用, 并给予补偿。”;如私有财产保护政策的完善:根据十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的精神, 修宪后,第十三条规定,“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿。”这一政策的完善有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系, 有利于社会的发展和繁荣;如社会保障政策的完善:根据中共十六大精神,修宪后,第十四条规定,“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容,是发展社会主义市场经济的客观要求,是社会稳定和国家长治久安的重要保证;如人权政策的完善:修宪后, 第三十三条规定“国家尊重和保障人权”,将尊重和保障人权写进宪法,为人权政策的创新奠定了宪法基础;如行政监督政策的完善:《行政许可法》创制了许多政府依法行政的制度规范,比如关于科学民主决策机制、信息公开和发布制度、听证制度等。新一届政府将行政监督政策与党内民主、党内监督相结合,在行政监督政策上有了新的发展。2004年2月17日通过的《中国共产党党内监督条例(试行) 》和《中国共产党纪律处分条例》是行政监督政策完善和发展的前提和基础。党内监督条例侧重事前监督,将领导干部列为监督重点;纪律处分条例则侧重事后处理,针对的是全体党员和党的各级组织。〔28〕以上一系列基本政策的完善,为形成了一个有利于构建和谐社会﹑实现社会和谐治理的政策群打下了一定的基础。针对当前严重的各类失衡现象,今后在一段较长的时间段内,要让更多的不利于社会和谐治理的基本政策参与完善或设计出有利于社会和谐治理的新基本政策从而形成一个更具有“善治”功能的政策群。唯有如此,社会和谐治理才能得以实现。
社会和谐治理第三部曲:具体政策的构建。
何谓具体政策?具体政策是在基本政策的指导下,为解决特定、具体的社会问题,实现基本政策而制定和实施的政策,又称为方面政策、部门政策等。从分类的角度说,基本政策之外的政策都属于具体政策。具体政策一般表现为行政性法规、地方性法规、中央政府发展规划、部门和地方规章等形式。相对于基本政策而言,具体政策更具有变动性,同时也更容易构建。
1实现社会和谐治理要把关键点放在具体政策的理性构建上。
社会关系的和谐不可能自发生成,必须借助某种具体政策的理性构建机制使其朝着和谐的方向推进,这是由资源的有限性与社会主体需求的无限性之间的固有矛盾决定的。尽管技术﹑文化以及各种自然因素等对社会关系的形成和发展产生重要影响,但它们与社会关系的和谐并没有必然联系。历史经验表明,具体政策是社会和谐的重要调节器,具体政策的理性构建与社会和谐治理具有必然的联系:如果具体政策构建合理,即使技术不够发达﹑文化不够先进﹑自然灾害频繁发生,社会成员也有可能和谐相处;相反,如果具体政策安排失当(如显失公平﹑有悖正义),那么即使技术发达﹑文化先进﹑风调雨顺,社会也有可能动荡不安。具体政策的理性构建与社会和谐治理的距离最近,同时也是保证社会和谐治理落到实处的重要措施。因此,实现社会和谐治理,要把关键点放在具体政策的理性构建上。
2、实现社会和谐治理还要对具体政策进行多维度构建。
在人与人的关系方面,要构建体现公平、公正、公开的利益协调政策。目前,中国社会出现了比较严重的利益协调危机,因为利益分配不均衡而产生的社会矛盾尤为突出,特别是一些享受改革成果很少的弱势群体,其利益被一再侵犯。弱势群体社会资源匮乏,人微言轻,又没有代言人,当自身利益被别的强势阶层侵犯时,他们往往束手无策。长此以往,在他们心中就会沉淀起“仇富”、“厌世”、“恨世”等消极思想,进而对执政党产生离心倾向,激进一点的,可能会采取极端手段来寻求利益表达,形成社会的动乱源。〔29〕当前,我们在构建利益协调政策时,可以考虑实施信访制度﹑听证会制度﹑民意调查制度﹑信息公开制度﹑协商谈判制度与公民投票制度等多元利益诉求机制。
在人与社会的关系方面,要构建公民参与的共同治理政策,实现政府﹑市场﹑公民社会的大互动。所谓“共同治理”,是政府基于治理建立的与公众分享权利、分解责任和义务,从而实现同构与互动和谐关系的一种模式及过程。这一模式及过程的基本特征在于:一是政府制度设计及治理行为追求“以人为本”的价值目标; 二是治理结构及功能表现为“共同”关系的建构, 即“共同”是“和谐”的政治条件与人文环境;三是共同治理方式强调政府与多元主体共享权利、分解责任和义务;四是共同治理的行政文化强调服务和服务的普适性、即时性与有效性;五是公共政策通过双向回应机制提高公信度和获得社会普遍认同。因而,政府从统治到治理—建立服务型政府,从服务型政府到选择共同治理模式, 应是政府通过治理促进社会和谐的基本路向。〔30〕
在人与自身的关系方面,要构建体现人文精神的公共文化政策。在构建和谐社会过程中,我国尚未形成体现现代人文精神的安静祥和的人文软环境。和谐社会是一个个人与自身良好相处的社会,是构筑人与自身精神家园的统一体的社会。长期以来,由于对“发展是硬道理”的误读,以及政绩观的不科学认识,一些地方政府往往把发展只理解为经济的发展,用经济的发展来代替整个社会的综合协调发展,政府的主要精力和工作重点放在了经济建设上,无视创造良好社会人文环境的重要职责,忽视文化政策的制定和实施。注重人文关怀、构建人文价值理念、弘扬人文精神,是和谐社会的精神基础和文化支撑。〔31〕
在人与自然的关系方面,要构建体现科学发展观的生态环境政策。“大量事实表明,人与自然的关系不和谐,往往会影响人与人的关系﹑人与社会的关系。如果生态环境受到严重破坏﹑人们的生产生活环境恶化,如果资源能源供应高度紧张﹑经济发展与资源能源矛盾尖锐,人与人的和谐﹑人与社会的和谐是难以实现的。目前,我国的生态环境形势相当严峻,一些地方环境污染问题相当严重。随着人口增多和人们生活水平的提高,经济社会发展与资源环境的矛盾还会更加突出。” 〔32〕因此,我们必须在具体政策方面构建体现科学发展观的生态环境政策。当前,我们要以科学发展观为指导,构建约束和激励相结合的生态环境政策;要转变观念,构建绿色GDP政策;要调整能源发展战略,构建能源环境的调节政策;要更新经济形态,构建发展循环经济的政策;要鼓励可持续性消费,构建生产者延伸政策;要寻找新的经济增长点,构建大力发展环保产业的政策。
 
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〔14〕、引文同上,P317
〔15〕、引文同上,P215
〔16〕、引文同上,P6
〔17〕、引文同上,P7
〔18〕、引文同上,P229
〔19〕、引文同上,P86
〔20〕、引文同上,P7
〔21〕 ﹑引文同〔11〕
〔22〕、宁骚.公共政策〔M〕. 北京:高等教育出版社,2000年12月第1版,P49
〔23〕、谢明.公共政策导论〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004年4月第1版,P2
〔24〕、文翊.公共政策是和谐社会的调节器—访陈潭教授〔N〕. 湖南经济报,2005-07-21
〔25〕、引文同〔23〕,P21       
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〔29〕、谢涛.“和谐社会”需要构建多元的利益诉求机制.中国选举与治理网,发布时间:2005-01-30
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〔32〕、引文同〔11〕
 
特别说明:
1、     本文于2005年12月入选全国第三届MPA论坛,(论坛主题:和谐社会与公共管理创新),并在论坛上宣读。
2、     本文的三大部分的内容均已公开发表,其中第一部分(概念界定)发表于《江西农业大学学报》(社科版)2006年第2期,论文题目为:《社会和谐治理概念界定四步曲》;第二部分(原因分析)发表于《求实》(中文核心)2006年第2期,并于2006年3月18日被人民网全文转载,论文题目为:《治理六大失衡,构建和谐社会》;第三部分(对策研究)发表于《理论探讨》(中文核心,CSSCI)2006年第2期,论文题目为《公共政策视野下的社会和谐治理》。
 
     
 
 
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发布时间:2009-10-23 04:22 字体显示:
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