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第四章 政府角色

     
 

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在当代,政府的角色问题越来越成为人们关注的焦点,我国目前正处于由计划向市场转轨的时期,党和政府提出要致力于建立起较为完善的社会主义市场经济体制。而现代市场经济可以说是一种以市场调节为基础,以政府调节为补充的经济体制,因而政府如何处理好与市场、企业和社会等方面的关系,确定并履行好自身的社会经济职能,就成为市场经济发展中的一个至关重要的问题。

各国市场经济发展的历史以及经济学的研究成果也表明,没有单纯的市场经济,只有市场调节与政府调控相结合的混合经济。在市场经济发展的过程中,政府在市场运行中总是扮演着重要的角色,市场缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由,但是,由于政府也不是万能的,有着自身的缺陷,也会失败,而且政府失败所造成的灾难更大,在许多情况下,市场失灵恰恰是政府干预所造成的。因此,在当代越来越多的市场经济国家认识到必须给政府的角色予以正确的定位,对政府的干预行为进行更多的自我约束;在处理政府与市场的关系时,采取市场的战略,政府的补救角色是帮助市场发挥作用,而不是取代市场。

 

一、西方国家关于政府角色问题的理论发展

 

(一)古典学派的经济理论

西方市场经济已有几百年的历史,在市场经济发展初期,重商主义经济理论及其政策主张占主流,确立新型的市场秩序,打破地方封锁,扩大国内市场,对外扩张,促进外贸,一般强调国家的干预作用。市场经济体制及秩序在西方各国确立之后,人们对国家作用的认识及所采取的政策发生了变化,自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。例如亚当·斯密等人主张由市场机制(价格)这一“看不见的手”去引导经济活动,政府要少干预,只起“守夜人”的作用,政府的作用仅仅限于保护社会免受外敌侵犯;保护每一个社会成员免受其他成员的强制,实现社会公正;建设和保护公共设施。这种观点实际上成了当时西方各主要国家的基本政策主张。

(二)凯恩斯主义

随着自由资本主义向垄断资本主义的国度,资本主义市场经济所固有的一系列弊端如失业、贫富分化、周期性经济危机更加严重,特别是1929-1933年的大萧条,使人们清楚地认识到市场机制本身的局限性,这在客观上促使凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张放弃自由的放任主义,实行政府对经济生活的全面干预,特别是通过财政和货币政策来调控市场经济的运行;在他看来,政府不仅要履行传统的职能,而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化等负责。第二次世界大战后,凯恩斯主义成为西方经济学的主导学派,各主要西方国家普遍采用了干预主义政策,这对战后资本主义经济的发展起到一定作用,保证了战后近30年资本主义经济的持续“繁荣”。

(三)新自由主义

如同市场有缺陷、市场会失灵一样,政府的干预也是有缺陷的,政府同样会失灵;市场解决不好的问题,政府不一定能解决得好,而且政府干预的失败代价更高、更可怕。特别是70年代以后出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象使人们更清楚地认识到这一点。西方新自由主义或新保守主义经济学思潮正是在这个背景中形成和发展起来的。以现代货币主义学派、公共选择学派、新制度学派、合理预期学派等为代表的新自由主义反对凯恩斯主义的全面干预论,分析政府干预行为的局限性及政府失灵的成因及表现,主张限制或取消政府干预,充分发挥市场机制作用。新自由主义成了当代西方经济学的主流,并对西方市场经济国家的政策产生越来越重要的影响。

但是,不管怎样,迄今为止西方发达国家实行的市场经济并未完全排除政府干预,在宏观调控方面,各国只是干预程度、内容和方式不同而已。

 

二、现代市场经济中的政府行为模式

 

综观现代市场经济国家在处理政府与市场、企业和社会的关系方面的实践,可以将政府的角色或行为模式概括为如下五种:

(一)公共物品的提供者

这可以说是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。所谓的公共物品是指那种能够同时供许多人享用的物品,并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。公共物品的最显著特征是消费的非排他性,即一个人对一件公共物品的消费并不排斥他人对它的同时消费。由于公共物品的这种消费的非排他性,以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优;靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题,由于成本太高而得不偿失。私人经济部门或者由于投入多、效益低而不愿意或无力生产或提供;或容易造成垄断,导致成本上升,效率下降,损害消费者利益。因此,政府必须通过国家预算开支,担负公共物品的生产和供给的主要责任。

(二)宏观经济的调控者

首先,市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题,市场失灵导致宏观经济总量失衡,市场机制不能控制经济的周期波动或通货膨胀,因而必须依靠政府的财政政策和货币政策等来减缓经济周期波动,抑制通货膨胀。其次,市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题,因为这种机制不能预测未来的经济变化,无法掌握复杂的需求结构,而且它的调节具有短期性,因此,必须通过政府的指导性经济计划来解决经济的长期发展问题。最后,市场机制难以调整和优化产业结构,因为在现代市场经济条件下,资本和劳动的流动困难,市场垄断对市场机制的破坏以及靠市场调节要付很高的代价。因此,现代市场经济国家的政府干预的一个重要内容是通过制定和实施产业政策来实现产业结构的调整。

(三)外在效应的消除者

在现代市场经济国家中,政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产出;通过直接的管制来限制消极外部性的产出,如政府通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量,企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下;或者政府征收排污费。

(四)收入及财产的再分配者

一方面,现代市场经济国家的政府都力图通过再分配政策及社会保障制度来调节收入及财产的再分配,解决公平以及社会经济战略发展问题。另一方面,市场经济不可能解决全社会范围的失业、养老、工伤事故、医疗保健及扶贫助弱等方面的社会问题,而这些问题又是保证市场经济正常运行的重要条件。因此,要求政府从全社会的整体利益出发,对各阶层的收入和财产再分配加以调节,建立和健全社会保障体系,以保证社会稳定协调发展。

(五)市场秩序的维护者

首先,市场机制要发挥作用,需要一整套公认的并能够得以实施的市场行为规则,以明确产权关系,规范市场主体的行为,确保市场交易和市场竞争的公正和效率,并监督其实施,以保证市场机制的正常运转。其次,自由竞争会导致垄断,而垄断将破坏公平竞争的环境,阻碍价格机制在资源配置中发挥作用。因此,需要政府制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法,并设立相应的机构,构造和维护竞争的市场结构。最后,市场机制的运行以完善的统一市场体系为前提,因此,对于向市场经济体制过渡的国家来说,还必须承担起培育和完善市场体系、加速市场体系发育的一定职能。

 

三、关于国家(政府)与市场角色问题的两种误区

 

在关于国家(政府)和市场各自的角色以及它们之间关系的问题的认识上,存在两种误区:

一种是片面夸大国家或政府的作用,将政府视为一个无所不能的仁慈的君主,认为政府能完全弥补市场缺陷,消除市场失灵,政府能够解决好所有的经济和社会问题,因而主张国家全面干预社会经济生活,这是一种关于国家角色的神话。

另一种是片面夸大市场的作用,认为市场机制本身能够解决好各种经济问题,政府的干预只能使问题恶化,因而反对国家干预,主张自由放任,这是一种关于市场角色的乌托邦观点。

这两种片面的观点各有其根源,它们都建立在某些不正确的假定上。片面强调国家作用的观点基于这样一个假定,即国家或政府及其官员是大公无私的、无所不能的,这种对政府行为动机的理想化假定,再加上政府无所不能的虚假信念,就构造出了一个“万能”的政府:它作为公共物品的提供者,能掌握充分的信息,利用科学的手段制定并实施各项政策,控制经济社会生活,弥补市场缺陷,克服市场失灵,促进社会经济的发展。那种片面强调市场作用的观点则往往基于完善、充分竞争市场的假设之上,这一点经济学著作已有大量的论述。

然而,在实际上这两种假定都是不能成立的。西方经济学尤其是公共选择理论已经证明,政府及其官员并不是代表公共利益的,它们也是按经济人假说行事,即追求自身利益的最大化。政府不是万能的,政府同样会失败;而且政府失败比市场失败更具毁灭性,政府的不恰当干预不仅不能弥补市场缺陷或消除市场失灵,相反,加剧了市场失灵。造成政府失败的主要原因是:所有的政府行为都不能免受自利动机的影响;在不受市场制约时由自利动机驱使的行为必然导致寻租及腐败;不当的干预会瓦解市场;干预妨碍经济自由。同样,完善、充分竞争的市场也是不存在的,市场的缺陷及失灵主要表现在:市场机制不能解决宏观经济总量的平衡和长期的经济增长问题,难以调整和优化产业结构;它不能适应于公共物品的有效生产以及外在效应的消除,不能解决收入及财富的公平分配问题;市场机制无法防止垄断,它本身容易受到破坏等。

由此可见,无论是政府还是市场都远非是完善的,它们都有缺陷,会失灵。因此,即使是在市场经济的条件下,处理政府和市场的关系,并不是在纯粹的市场和纯粹的政府中做出选择,而是在市场机制与政府的某种程度的干预之间的组合中做出选择。考虑到市场的缺陷及市场失灵,必须充分重视政府的作用,让政府在弥补市场缺陷和纠正市场失灵中起到应有的作用,即让政府在保持宏观经济总量平衡及经济长期增长、提供公共物品、消除外在效应、进行收入及财富的再分配和维持市场秩序等方面发挥应有的作用。考虑到政府干预行为的局限性及政府失灵,必须让市场在资源的配置或私人物品的生产和供应上起基础作用,政府只能补充市场机制,而不是取代这种机制;政府应根据市场经济发展的不同阶段以及现实经济运行状况,确定好干预的内容、范围及手段,使干预保持在恰当的限度之内。

 

四、我国政府角色定位的前提条件

 

市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划体制条件下的政府管理的一系列新特点;在市场经济发展的不同时期,政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的,而且,由于经济发展水平、政治文化和历史传统方面的差别,各市场经济国家的政府干预模式也是不同的。因此,要正确确定好转轨时期我国政府的角色或作用,必须首先立足于我国社会经济发展的现实特别是市场经济体制的发育情况,弄清楚政府发挥作用的前提条件。

在我国,实现由计划向市场的转轨,最重要的条件是:价格放开,形成由市场决定价格的机制;政企分开,造就市场经济的微观主体;废除指令性计划体制,建立起有效的宏观调控机制。应该说,目前我国在这几方面都取得了重要的突破,但是还有许多工作要做,我国并未真正确立起社会主义的市场体制,而仅仅处于由旧体制向新体制的过渡之中。

因此,在借鉴国外市场经济国家处理政府与市场、政府调控与市场调节关系的经验,确定转轨时期我国政府的作用时,必须充分考虑目前我国市场经济发展的现实。我国所处的时代背景、经济发展水平、市场经济传统、生产关系和政治制度是与西方国家存在差别的,而且更重要的是这样一个基本事实,即我国必须将一个有几十年历史的计划经济体制转变为一个没有多少共同之处的市场经济体制。我国的社会主义市场经济体制并不像西方国家那样主要靠经济基础的自发缓慢的演变而成,而必须主要靠国家或政府的外力推动而在较短的时期内建立起来。这就决定了两种经济体制转换时期,国家或政府将起着重要的作用,它必须是一个“强政府”,而不是一个“弱政府”;国家只有充分发挥它的经济职能,才能保证市场经济体制的建立与完善。在这一时期,旧的计划体制还会有一定的影响,新的市场经济体制不成熟,这就决定了市场调节是不充分的、有限的。因此,在处理政府与市场关系时,不能以西方国家现阶段的政府干预模式作为主要的参照物,即不能把政府干预与市场调节的关系理想化,不恰当地夸大市场调节的作用,否定政府的经济职能。同时,在市场机制能较好起作用的地方,让市场调节起主要作用,政府应尽量不干预或少干预,逐步减少乃至最终克服用计划手段管理市场经济的不恰当做法。

 

五、转轨时期我国政府的八大角色

 

(一)加强市场经济法制建设,创立平等竞争的市场秩序与环境

在体制转轨时期,政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能,下大力气加强市场经济的法制建设,确立起市场竞争的良好秩序。要建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规(如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等)、规定市场活动和市场主体行为方面的法规(如合同法、外贸法、证券交易法、反不正当竞争法等)和规定解决特定经济行为方面的法规(如会计法、审计法、工资法等)。当前尤其应加强在土地、房地产、税收等领域的立法工作,完善招标投标、证券行业管理、物价管理等领域的法规制度。同时,针对目前存在的有法不依、执法不严的弊端,政府必须加大经济执法力度,使相关的法律法规不折不扣地得以贯彻执行,逐步建立起我国公平竞争的市场秩序与环境。

(二)深化企业制度改革,造就市场经济的微观主体

当前特别要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求,推进国有企业改革,完善国有企业的自我发展和自我约束机制;与此同时,搞好配套改革,对国有企业进行清产核资、界定产权,加强政府对国有资产的管理和监督,建立起权责明确的国有资产管理、监督和运营体系;按照优化国有资产结果的要求,积极推动国有资产的合理流动和重组,保证国有资产的保值增值,防止国有资产的流失和浪费。

(三)培育和完善各类市场,形成开放竞争的市场体系

在体制转轨时期,政府要采取有力的措施,投入必要的资源,发展和完善商品市场,培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场,逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。同时深化价格改革,大幅度缩小国家定价的品种和范围,扩大市场调节价格范围,形成市场决定价格的有效机制。

(四)依靠宏观调控手段,保证社会经济的稳定与增长

在体制转轨时期,政府要依靠宏观手段尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行,力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标,使国有经济健康高速发展。即使我国经济保持适当的增长速度,又能有效控制物价上涨,抑制通货膨胀,保持宏观经济稳定,实现社会总需求与总供给的基本平衡。

(五)参与某些经济领域的资源分配,充当公共物品的提供者

在两种体制转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中,我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置作用,充当公共物品的提供者和外在效应的消除者,进行基础设施的建设,提供资源开发所必须的物品与服务,支持基础研究、效能型产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。

(六)制定并实施分配与再分配政策,形成收入与财产公平分配机制

在建立与完善市场经济体制的过程中,我国政府必须担负起收入和财产分配的调节这得责任,努力解决好分配不公问题。一方面,政府要制度并执行好收入的分配和在分配政策,用有效的政策手段干预分配领域;另一方面,下大力气进行社会保障制度改革,在医疗、事故、退休、失业保险的社会救济等方面取得突破性进展,从而形成收入和财产公平分配的机制,为其他方面的改革和制度建设特别是国有企业改革创造必要的前提条件。此外,政府有责任促进社会中介组织的发展,建立与完善社会性的服务体系。

(七)扩大对外开放,加强国际经济合作

在两种体制转轨时期,我国政府要进一步扩大对外开放,发展与完善我国全方位、多层次的开放格局;继续大力鼓励和吸引外资,减少政府对外贸的行政干预,建立起一整套符合国际惯例的外贸制度;克服各种障碍,争取早日加入世界贸易组织;鼓励和支持国内大公司跨国经营,参与国际经济大循环,实现国内市场与国际市场对接。通过扩大对外开放,加强国际经济合作,促进我国市场经济的国际化。

(八)转变职能和精简机构,实现政府自身的革命

在两种体制的转轨时期,政府必须加快自身改革的步伐。按照政企分开原则转变政府职能,改善公共决策系统,提高公共政策质量,实现由微观直接的干预向宏观间接调控的转变;按照精简、统一、效能原则,深化政府机构改革,增强综合经济部门的协调宏观能力,建立起计划、金融、财政之间相互配合、制约,能综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制;消除旧的行政管理过程的种种弊端,实现政府管理过程的程序化、公开化和法制化。

 
     
 
 
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发布时间:2008-08-26 04:06 字体显示:
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