吴文昌

　　政府绩效，在西方被称为“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等，其字面意义是指政府所做的成绩和所获得的效益的意思。现代政府管理的核心问题就是提高绩效。而提高绩效关键，则是要了解和评估现有绩效的水平，从而对政府绩效进行改善和提高。政府绩效评估就是指用科学、规范的评估方法，以项目或工作目标等形式对政府及政府工作部门履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果所进行的综合性评价。这是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任，改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。

　　政府绩效评估首先起源于上个世纪初的美国，随后在英国得到进一步的完善和发展。在上世纪80年代后期，绩效评估作为新公共管理运动的一面旗帜，在发达国家蔚然成风，成效显著。我国的政府绩效评估起步较晚，理论体系正处于建立阶段，是一个全新的课题。党的十六大以来，政府绩效评估工作引起了党中央、国务院的高度重视。胡锦涛总书记在2006年“七·一”讲话中强调：“要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制”。温家宝总理在2006年9月4日国务院召开的“关于加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话”会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排。要科学规范地确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”。在2007年2月9日召开的国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理再次强调，要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况。按照中央领导同志的指示精神，国务院于2006年2月，成立了深化行政管理体制改革联席会议，决定从转变政府职能、推进依法行政、深化行政审批制度改革、开展政府绩效评估、推行行政问责制五个方面进行深入研究。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记提出了推进行政管理体制改革的要求。

　　一、政府绩效评估的指标体系

　　（一）绩效评估指标体系的内涵。指标是导向，是功利的驱动器，是评估的依据。确立什么样的指标，以什么样的指标评估政府及政府工作部门的绩效，就会带来什么样的行政行为。要评估政府绩效，就必须建立评估指标。科学、有效的政府绩效评估指标，应该是一个构成有序，联系紧密、互为补充的体系，应该包括一级指标及由此派生出的二级指标、三级指标等等。绩效指标体系是政府绩效测评的前提和基础，绩效评估中最重要的就是建立衡量的指标体系。当前，传统的政府绩效评估指标要素主要有：经济指标，一般指管理项目中占用资源的水准；效率，关注的是投入与产出的比例关系；效益，通常指公共服务实现标的程度，是衡量公共服务的重要指标。近几年来，又有两个指标被逐渐引入。一是行政能力，即把效率和效益结合起来进行衡量的指标；另一个是公正，是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能同等享受公共服务的补偿机制。以上内容构成了政府绩效评估指标体系的一级指标，或者说是主要内容。

　　（二）建立科学的绩效评估指标体系应遵循的原则。推进政府绩效评估工作，确定和建立评估的指标体系，其根本目的是明确政府责任，改进政府管理，提高政府效能，树立政府形象，从而提高政府的公共管理和公共服务水平。为了确保绩效评估指标体系的科学性,在建立绩效评估指标时，应遵循以下原则：一是要坚持科学发展和促进社会和谐的原则。开展政府绩效评估，是落实科学发展观的必然要求，更是促进社会和谐发展的需要。因此，建立科学的指标体系，才能保证各级政府以科学发展观为统领，将工作的重点和注意力放在促进经济社会全面、协调、可持续发展上来。二是要坚持客观全面的原则。绩效指标的制定要周密、客观、合理，要能涵盖政府的重要绩效，体现社会发展的趋势和人民群众的意愿。三是坚持与时俱进的原则。政府绩效是一个动态的积累过程，在对政府管理和社会服务中具有渐进和相对滞后的特征，因此，绩效评估指标即要保持相对稳定，使其发挥持续的作用和效果，又要随着社会的发展和进步，及时的予以调整和充实，不断提高政府的管理水平和服务水平。四是要坚持“硬”指标与“软”指标相结合的原则。绩效具有多维性，因此，绩效评估的指标应既有硬指标，又有软指标。在完成硬指标的过程中，通过量化的方式实现目标指向；在完成软指标的过程中，通过不同层面的满意度调查方式实现目标指向，保证绩效评估指标的完整、全面和客观。

　　（三）政府绩效评估指标设定过程中容易出现的突出问题。一是过度关注经济指标。我国是一个典型的后发国家，促进经济快速发展无疑成为首要任务。政府机关作为引导社会发展的权威组织，对公共行政的经济绩效给予了最大程度的关注。政府机关绩效评估往往集中在对经济增长的绩效评估，严重地偏向对GDP评估，以此来评价政府及其领导干部的政绩，GDP也由此成了政府政绩最炫目的指标。各级政府盲目攀比，大搞形象工程，做表面文章，片面追求GDP的增长，使经济及社会发展出现“可持续性”的危机。二是指标设置缺乏广泛参与。我国政府绩效的评估主体多为上级行政机关，社会公众还没有真正成为评估主体，当代社会消费者主权和顾客至上原则还没能得到真正落实。三是定性指标与定量指标设置不合理。一方面，过度偏重定性指标，对政府部门实行的绩效测评大多只有原则而笼统的规定，没有具体明确的细则，缺乏具体、量化的规定。另一方面，过于强调数量指标，助长了急功近利、虚漂浮夸的不良风气。四是指标设置存在“越位”现象。即把不一定属于政府的份内职责列为评估标准，比如，将招商引资、强制性推广商品任务摊派给各部门，并实行一票否决。这就促使不少政府部门为此投入了很大精力，不能集中力量做好本职工作。五是指标的公平性还没有得到较好体现。主要表现在指标的设计过于统一，没有考虑到原料、环境、天气等因素的影响；过多的使用“一票否决”、“年度递增”指标等等。

　　（四）科学、有效的绩效评估指标体系的设定。政府绩效评估指标的设定首先要科学，其次要有利于依法履行职责，第三要适度，第四要与当地社会发展相适应，第五要以强化自身管理和解决民生为重点。

　　1．地方政府的绩效评估指标体系

　　2004年，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适合我国政府绩效评估的指标体系。该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标和33个三级指标。这33个指标体现了政府管理的基本职能，政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献，以及政府在自身建设和内部管理中的工作效果，是一个完整的绩效评估指标体系。对于不同的政府层级，绩效评估指标应该有所区别、有所侧重。33个指标比较适合于省级政府，能够从相对宏观的角度反映省级政府的工作绩效。对于市（州）政府和县（市、区）政府，绩效评估指标应趋于更加具体和微观。市（州）政府绩效评估指标，应以发展经济、行政成本控制、改善民生和自身建设为主要内容，最多不超过20项指标。县（市、区）政府绩效评估指标，应以居民收入、改善民生和自身建设为主要内容，最多不超过15项指标。具体指标需要根据当地经济社会发展的情况及趋势，认真地筛选和确定。

　　2．政府工作部门绩效评估指标体系

　　主要应包括履行职责及履行职责所必须的人员队伍建设情况；按照机构改革确定的部门职能，服务社会和管理社会履职尽责情况；专项经费使用情况；以及公务员的工作状态、解决问题的能力、依法行政水平、公众满意度等内容。

　　3．专项政策绩效评估指标体系

　　主要应包括制定政策的目的及必要性、政策的适用范围、政策执行后的作用和效果、政策的持续作用、此政策与其他相关政策的关系及相互作用、政策的负面效应等内容。

　　（五）建立绩效评估指标体系应该把握的几个关键问题。

　　1．政府绩效评估指标要以政府职能的科学界定为基础，依据有限合适的政府职能设计绩效考评的指标体系。

　　2．政府绩效评估指标要重在关注结果，而不应是关注政府活动，更不应是关注政府投入。

　　3．政府绩效评估指标要重在关注具体的某类公共服务，不是关注政府的一般事务，更不是下级政府对上级政府的服从程度或一致程度，而是关注地方政府如何便民，如何改进服务的质量。

　　4．政府绩效评估要突出循环经济和环境保护指标，以实现经济社会的可持续和协调发展。

　　5．政府绩效评估指标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性，最大限度地调动和激发各方面的工作积极性，提高工作的质量和效益。

　　6．要选择公众普遍关注的社会热点难点工作，作为政府绩效评估的指标，增强公众的参与程度，赢得公众的支持，接受公众的监督，提高政府的公信力和执行力。

　　二、政府绩效评估的主要方法

　　政府绩效评估的指标体系确定后，就需要通过一定的途径和方式方法，不断地推动绩效评估指标的实现和落实，真实地反映政府实际工作的绩效。政府绩效评估的生命力所在，体现在评估的方法先进、评估的程序严谨、评估的过程透明、评估的结果真实、评估的作用明显。

　　（一）政府绩效评估的主要方法

　　1．定性与定量评估相结合。政府服务提供给社会的公共产品具有两大特点，一是部分产品无法确定量化指标，且没有可比性的同类产品，难以量化评价；二是部分产品可以量化，容易做出准确的量化评价。因此，鉴与政府服务提供产品的特殊性，就要求对该产品即要有定性的评价，又要有定量的评价，只有二者结合，才能得出准确的评价结果。

　　2．内部评估与社会评价相结合。内部评估包括领导评估、同级部门评估、下级政府评估和系统评估；社会评价包括人大代表，政协委员，企业、事业单位和各界群众。使被评估的对象，接受内部外部，上级下级、服务对象和社会群众多维度的评估，保证评估结果更加科学准确。

　　3．自我检查与跟踪察访相结合。被评估的政府或政府工作部门，每季度要对绩效评估内容的完成情况，进行一次自我检查，掌握进度，发现问题，制定措施，确保按时高效地完成工作任务。评估主体对被评估的政府或政府工作部门完成工作情况，进行不定期的跟踪察访，及时发现问题，提出意见和建议，促进工作的不断有效落实。

　　4．引入专业评估机构或专业评估人员参加评估。绩效评估是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评估机构独立工作，免受被评估的政府及政府工作部门的干扰，可以聘请专业评估机构或专业评估人员参加评估，使其评估结果更加真实可信。

　　5．采取综合平衡计分方式。根据绩效评估内容的重要程度，按照不同权重赋分，并分解成若干评估指标，再将评估指标按项赋予分值，同时，明确加减分标准，通过分项评估，得出单项分值，综合汇总各单项分值，最后形成评估总分，排出名次，确定等次。

　　（二）政府绩效评估的基本程序

　　政府绩效评估的程序要疏严适宜，从优从简。

　　1．确定绩效评估内容。由上级政府或本级政府职能部门根据经济社会发展需要提出本年度绩效评估内容和指标，并由下级政府或本级政府工作部门对评估内容和指标进行层层分解，形成绩效计划，报上级政府或本级政府职能部门审核后，作为年度绩效评估的依据。

　　2．选择负责的评估主体。除领导、下级政府、同级政府工作部门和本系统评估外，评估组还应吸纳评估委员会相关人员和部分专家参加评估工作；公众评议要在人大代表，政协委员，企业、事业单位及社会公众的服务对象中选取不同层面、一定数量的人员，对被评估部门提出评价意见。同时，要采用先进的信息技术，充分开发计算机绩效评估软件程序，全面运用计算机网络信息技术，逐步提高绩效评估的智能化水平。

　　3．合理划分评估主体的评估权重。由于政府或政府工作部门工作的特殊性，当前，突出重点工作和履行职责是评估指标的重中之重，因此，政府内部评估显得十分重要，并在整个评估中占50%以上的权重，其他参与评估的主体只能占到50%以下的权重。随着行政管理体制的改革、民主化进程的推进和社会和谐程度的提高，政府内部评估比重将逐渐缩小，社会对政府及政府工作部门绩效评估的比重将逐渐加大，最终走上完全由社会评估的良性轨道。

　　4．制定统一的评估标准。根据年度绩效评估内容确定的权重，对绩效评估指标进行层层分解，形成细致的评估项并赋予相应的分值，同时，制定绩效评估实施细则，明确评估的方式方法，加分减分的原则、标准，以及降低评估等次的硬性条件，实现用同一个标准，评估同级政府或政府工作部门，消除人为因素，最大限度地减少评估误差。

　　5．组织绩效评估并反馈评估结果。通过跟踪评估、半年评估和年终评估，对政府或政府工作部门完成工作任务情况，做出评价，确定等次，同时，评估结果要向被评估部门进行反馈，激励其不断改进工作，提高工作效率、效益和效果。

　　（三）政府绩效评估方法设计的要求

　　政府绩效评估必须实事求是。政府绩效评估的结果，是对政府绩效评估工作真实性的最好检验。只有真实的绩效评估工作，才能有可信的绩效评估结果。

　　1、绩效评估方法要科学，做到考真考实。在设计评估办法时，要做到对被评估对象的多角度、宽视野、全方位、立体化的评估，即充分展现优秀的一面，又全面暴露缺点的一面，辨证的评估被评估对象。

　　2、绩效评估指标要量化，不留“活动空间”。在绩效评估指标分解过程中，能够量化的指标要层层分解量化，并赋予相应的分值；无法量化的指标，在评估中将定性的结论进行定量处理，转化成量化的分值，绩效评估按得分高低确定评估等次，消除定性评估可能形成的“活动空间”。

　　3、绩效评估察访要到“位”，反映客观实际。绩效评估的着眼点要落在实上，认真抓住察访这一关键环节，对每项评估指标都要实地察访，在听、看、查中掌握其实际完成情况和真实的效率、效益和效果，保证绩效评估的真实性和权威性。

　　三、吉林省政府工作部门绩效评估的实践探索

　　按照党中央、国务院的要求，为了加强政府自身建设，推进政府管理创新，省政府决定，2007年在省政府工作部门开展绩效评估工作。

　　（一）评估内容与指标

　　绩效评估内容主要包括：省政府确定的75项重点工作，部门围绕服务经济建设社会发展大局履职尽责、机关自身建设，专项资金使用三个方面。绩效评估基础分为100分。具体指标与分值是：

　　1、75项重点工作目标责任制（70分）

　　2、按照部门“三定方案”,围绕服务经济建设社会发展大局履行职责和服务型政府机关建设（20分）

　　3、专项资金使用（10分）

　　其中：承担75项重点工作目标责任制、没有专项资金的部门，75项重点工作目标责任制70分，按照部门“三定方案”,围绕服务经济建设社会发展大局履行职责和服务型政府机关建设30分；未承担75项重点工作目标责任制、有专项资金的部门，围绕服务经济建设社会发展大局履行职责和服务型政府机关建设90分，专项资金使用10分；未承担75项重点工作目标责任制、没有专项资金的部门，围绕服务经济建设社会发展大局履行职责和服务型政府机关建设100分。

　　（二）评估方法

　　绩效评估实行内部评估与外部评估互补，横向评估与纵向评估结合的办法。

　　1、评估方式。采取定量评估与定性评估相结合；领导评估与社会评价相结合；平时评估与年终评估相结合；跟踪评估与察访核实相结合。

　　（1）定量评估与定性评估。定量评估由省政府绩效评估委员会办公室组织评估人员，根据年度确定的绩效评估内容和评估计划进行评估；定性评估由省政府主管领导评估，市（州）、县（市、区）、乡（镇）政府评估和同级政府工作部门互评。省政府绩效评估委员会办公室将定量评估与定性评估两项按照一定权重累加后，即为政府工作部门绩效评估总分。

　　（2）领导评估与社会评价。领导评估由省政府主要领导和分管领导分别对各工作部门做出不同等次的评价意见；社会评价采取向人大代表，政协委员，市（州）、县（市、区）、乡（镇）政府，本系统，企业、事业单位和各界群众发放征求意见表的形式，对省政府工作部门完成工作任务情况进行评议。

　　（3）平时评估与年终评估。被评估的省政府工作部门，每季度对绩效计划完成情况进行一次自我检查，每半年进行一次自我评估，确保绩效计划的顺利实施；省政府绩效评估委员会办公室年末组织评估人员，对政府工作部门进行年终评估，并根据评估情况和统计的相关数据，形成年度评估意见，由省政府绩效评估委员会确定评估等次。

　　（4）跟踪评估与察访核实。省政府绩效评估委员会办公室，对被评估的省政府工作部门完成工作任务情况，进行定期、不定期的跟踪检查，及时对有关部门提出意见和建议。同时，政府绩效评估委员会办公室组织或责成有关部门采取实地考察、专项检查、抽样调查等方式，对完成绩效评估指标的进度、质量和效益进行核实，保证评估结果的真实性。

　　2、评分办法

　　（1）加分减分。根据承担重点工作项目的多少和完成工作任务的数量质量情况，进行适当的加分减分。

　　加分。对完成工作任务的部门，每增加一项牵头的重点工作增加2分；每增加一项配合的重点工作增加1分。对工作有创新、超额完成指标任务和做出突出贡献的部门，在年终评估所得总分中加1至5分。

　　减分。不能按规定时限完成工作任务的，视拖延时限，在总分中扣减1至2分；不能完成绩效评估项目分解指标任务的，按每项所赋的分值扣分。对在矛盾纠纷排查、节能减排、专项资金使用、廉政建设工作中发生问题的，视情节在年终评估所得总分中扣减5至10分。

　　（2）权重计算。绩效评估采取按基础分分别计算权重的办法，社会评价占年终评估总分的20%，领导评估和跟踪评估各占年终评估总分的10%。

　　3、确定等次。省政府工作部门绩效评估结果分为优秀、良好、一般、较差四个等次。评估得分高于总分90%的确定为优秀等次；评估得分高于总分80%的确定为良好等次；评估得分高于总分60%的确定为一般等次；评估得分低于总分60%的确定为较差等次。

　　（三）评估程序

　　1、确定绩效评估内容

　　省政府年度重点工作评估内容，由省政府办公厅提出，省政府常务会议确定；围绕服务经济建设社会发展大局履行职责评估内容,由省政府各工作部门按“三定方案”提出，报省政府绩效评估委员会办公室审定；服务型政府机关建设评估内容，由省政府办公厅确定；专项资金使用评估内容，由省审计厅确定。

　　被评估的省政府工作部门要对本部门承担的绩效评估内容进行层层分解，落实到人,并经省政府绩效评估委员会办公室审核、分管省领导审定批准后，报省政府绩效评估委员会办公室备案，作为本年度绩效评估的依据。

　　2、自我评估。被评估的省政府工作部门，每季度要对绩效评估内容的完成情况，进行一次自我评估，及时掌握工作进度，发现工作中存在的问题，有针对性地制定整改措施，确保按时高效地完成工作任务。

　　3、半年评估。上半年工作结束后，被评估的省政府工作部门，要对绩效评估内容执行情况进行自我评估，总结经验，查找问题，研究制定整改措施，并将绩效评估内容的完成情况和半年评估总结报省政府绩效评估委员会办公室。

　　4、跟踪评估。省政府绩效评估委员会办公室，对省政府工作部门完成工作情况，特别是省政府向社会承诺的8件实事，进行不定期的跟踪检查，及时对有关部门提出意见和建议，并责成其制定整改措施，明确完成工作的数量、质量和时限要求。

　　5、年终评估。省政府绩效评估委员会办公室，年终组织评估人员，对省政府工作部门进行绩效评估，全面掌握各项工作完成情况。

　　6、结果反馈。省政府绩效评估委员会办公室将省政府工作部门跟踪评估情况和年终绩效评估结果向被评估部门进行反馈，指出不足，提出工作建议。同时，将省政府绩效评估委员会确定的年终省政府工作部门绩效评估结果向社会公布。

　　(四)评估结果的运用

　　依据绩效评估结果，对被评估的省政府工作部门，实行奖优罚劣、行政问责。

　　1．与公务员年度考核优秀比例相结合。绩效评估被确定为优秀等次的省政府工作部门，公务员年度考核优秀比例为20%；绩效评估被确定为良好等次的省政府工作部门，公务员年度考核优秀比例为18%；绩效评估被确定为一般等次的省政府工作部门，公务员年度考核优秀比例为17%；绩效评估被确定为较差等次的省政府工作部门，公务员年度考核优秀比例为15%。

　　2．与行政奖励相结合。绩效评估被确定为优秀等次的政府工作部门要给予奖励，并作为表彰对象向国家及有关部委推荐；绩效评估被确定为良好等次的政府工作部门，可作为表彰对象向国家及有关部委推荐；绩效评估被确定为一般等次的政府工作部门，原则上不作为表彰对象向国家及有关部委推荐；政府绩效评估被确定为较差等次的政府工作部门，不得作为表彰对象向国家及有关部委推荐。

　　依据年终绩效评估结果，对绩效评估获得优秀等次的省政府工作部门给予一定的奖励。奖励资金用于奖励有突出贡献的工作人员。

　　3．与行政问责相结合。对绩效评估被确定为较差等次的政府工作部门，要给予通报批评，并限期改正，同时对该部门的主要领导进行诫勉谈话；对出现重大工作失误、发生重大责任事故、造成严重社会影响的，按有关规定追究主要领导的责任。

　　（作者单位：吉林省人事厅）