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农村土地征用制度问题研究

     
 

吉林市行政学院课题组

  近年来,随着我国工业化、城市化进程加快,大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地,但由于现行土地征用制度基本形成于计划经济时代,其不适应性和滞后性日益彰显,制度绩效低下已经导致了土地征用问题由经济问题转变为经济、社会、政治上的综合问题,农村土地征用困境成为制约解决三农问题,实现城乡协调发展的主要障碍。为此,吉林市行政学院组成课题组,进行了相关的调查研究活动。力图从实证分析入手,深入剖析现行农村土地征用制度的缺陷,进而提出有针对性地解决思路和对策建议。

  一、现行农村土地征用制度的缺陷(以吉林市为例)

  本课题组于2006年5—8月深入吉林地区农村采取访谈和问卷的方式进行了抽样调查。共计发放问卷300份,回收278份,其中有效问卷243份。调查内容及调查结果分析如下:

  1、农民土地权利意识问题

  对于自己种的土地属于谁的问题,有占抽样总数34.1%的人认为属于国家所有;39.5%的人认为属于集体所有;17.8%的人认为属于村委会所有;8.6%的人认为属于自己。说明农民对于土地的权属没有一个明确的认识,相当一部分人不知道我国的土地所有权制度的法律规定。

  当问到“如果您觉得并不满意,那您期望的征购补助标准是多少”的问题时,有占抽样总数60.3%的人说不准;39.7%的人认为给再多的钱都觉得不满意。这说明一部分人认为土地是命根子,对自己的生活非常重要;还有一部分人说不清楚,从一个侧面反映农民的法律意识、维权意识较差。

  当问到“对于我国土地征用方面的法律、法规您认为如何?”的问题时,有占抽样总数9.9%的人认为相当完备,具有很强的操作性,对于维护农民权益有帮助;38.3%的人认为不是很完备,不太具有可操作性,对于维护农民利益没有太大帮助;39.6%的人认为法律、法规太少,不具有操作性,没有维护农民利益;13.2%的人不知道有哪些法律、法规。这说明只有不到十分之一的少数人对我国的现行的土地征用方面的法律法规是持肯定态度的。有90%以上的农民对我国现行的土地征用方面的法律、法规不满意或干脆持否定态度。同时也反映出我们在基层宣传工作的不到位。

  2、征地补偿标准问题

  对于“近年来您的部分土地被征用或征购,同时有关部门对被征农户进行了相应的补贴,对于具体得到的征购补助标准,您满意吗”?的问题,有占抽样总数4.9%的人认为很满意;16%的人认为比较满意;45.7%的人认为无所谓满意不满意;认为不太满意或很不满意的人有33.4%。这说明三分之一的人不满意现有的补偿标准,近一半的人认为无所谓满意还是不满意,原因在于我们的土地征用补偿把农民抛在了一边,使农民没有参与、决定的机会和权利。

  对于“您希望征地后的生活水平跟征地前相比应该有什么变化?”的问题,有占抽样总数3.7的人认为应该有很大的提升;96.3%的人认为有些提升就可以了,至少不能比征地前的生活水平差。这说明我们的被征用者的要求并不高,只是略有提高就可以了,这也是我们将来确定补偿标准的一个依据,即不能使被征用者低于原有的生活水平。

  当问到“土地被征用后,您的生活来源主要依靠什么?”(可多选)的问题时,有占抽样总数7.4%的人说依靠土地征用补偿款;22.2%的人说依靠土地征用补偿款的利息;依靠打工及其他作为生活主要依靠的占到了67.9%。这说明我们的土地征用补偿款没有给所有被征用者带来保障,而是使他们中的一大部分变成了流民。

  3、土地征用补偿程序问题

  当问到“您觉得您自身的想法和意见对政府征地政策的制定有多大影响?”的问题时,有占抽样总数16.1%的人认为有很大的影响;54.3%的人认为有一些影响,但不大;29.6%的人认为没有任何影响。这说明我们的征用补偿程序根本没有把被征用者考虑进去,农民只是既定政策的被执行者,在整个过程中没有权利与征用者讨价还价。

  当问到“您觉得造成土地征用过程中激烈矛盾的原因是什么?”(可多选)的问题时,有占抽样总数17.3%的人认为法律、法规不健全,可操作性差;29.6%的人认为土地不是自己的,自己说了不算;29.6%的人认为政府工作人员态度蛮横、征地程序不透明;其他原因占21%。这说明目前我们的土地征用补偿矛盾激烈的原因是多方面的,而不是仅仅因为补偿标准低。

  当问到“征地过程中,您对村干部或者政府干部的工作态度感到满意吗?的问题时,有占抽样总数23.5%的人选择了不太满意或很不满意;认为无所谓满意不满意的占抽样总数58.6%;认为比较满意的占抽样总数的17.9%;认为很满意的竟然一个人也没有。这说明村干部作为村民的代表没有履行好自己应尽的义务,没有维护好老百姓的利益。

  对于“征地过程中,您对征地补偿程序的透明度感到满意吗?”的问题,认为很满意的为0;认为比较满意的为24.7%;认为无所谓满意不满意的为35.8%;认为不太满意或很不满意的为39.5%。这说明程序问题是除了实体问题我们应该重视的另一个重要方面,如果实体方面无法解决,最起码也应该在程序上让老百姓满意。

  4、土地征用补偿方式问题

  当问到“您认为目前土地征用补偿方式以货币为主好不好?”的问题时,有占抽样总数1.2%的人认为好;认为不好,应该多种补偿方式相结合的为98.8%。这说明我们的征用补偿方式已经到了非改不可的地步。

  5、农民生存技能问题

  当问到“您觉得您目前的工作状态是什么样的?”(可多选)的问题时,有占抽样总数24.7%的人回答没有任何工作,在家呆着;61.9%的人回答能够做一些短暂的工作,但不稳定;2.5%的人回答有一份稳定但不满意的工作;有一份比较满意的工作或有一份很满意的工作的人为10.8%。这说明目前农民要找一份稳定的工作不是很容易。

  对于“征地后,您最希望做的工作是什么?”(可多选)的问题,有占抽样总数1.2%的人回答想办法再找一块地去种田;54.3%的人回答进城去打工;21%的人回答开一间店面做小本生意;1.2%的人回答去搞运输;2.5%的人回答自我创业,或开一家自己的公司;回答自己也说不准,等政府安排或其他的占到了抽样总数的19.8%。

  当问到“除了种田外,您觉得自己还有其他劳动技能吗?”问题时,回答有的为抽样总数12.3%;回答没有的为87.3%。

  当问到“如果村上或镇上举办针对失地农民职业技能培训,您愿意参加吗?”的问题时,回答很愿意的为抽样总数9.9%;回答比较愿意的为12.3%;回答无所谓的为39.5%;回答不太愿意的为38.3%。以上三个问题说明目前农民除了种地之外没有其他生存技能,只能到城里打零工,而且在提高生存技能的要求方面从调查来看反映并不强烈。

  6、土地征用后农民生存问题

  当问到“征地后,您的生活可能会面临很多困难,您觉得困难最大的是什么?”(可多选)的问题时,有占抽样总数22.2%的人回答生活没有了较为稳定的经济来源;33.3%的人回答很难找到一个较为满意的工作;9.9%的人回答自己日后的养老没了着落;1.2%的人回答家中的老人生活没了保障;34.6%的人回答子女日后的生活没了保障;9.9%的人回答习惯不了没地种的生活;6.2%的人回答去医院看病的费用更难承担;18.5%的人回答孩子上学的费用更难承担。

  当问到“如果您不愿意土地被征购,最大的原因是什么(可多选)?”的问题时,有占抽样总数21%的人回答现金补偿标准太低,村上说给的钱又不能很快全部给下来;35.8%的人回答失去土地后找不到合适的工作,村上又没给安排;59.3%的人回答担心自己、老人及子女以后的生活没有保障;13.6%的人回答征地过程中存在干部腐败的问题,不能够为村民利益着想。

  当问到“不管怎么说,征地后您多少都得到了一些钱,您打算如何利用这些钱呢?”(可多选)的问题时,有占抽样总数33.3%的人回答为自己的经营、生意投资;33.3%的人回答存起来;28.4%的人回答孝敬父母;16%的人回答自己深造或为孩子做教育投资;6.2%的人回答盖房子;8.6%的人回答娶媳妇;18.5%的人回答增添生活用品。以上三个问题说明目前土地仍然是稳定收入的来源、是子女家人的经济保障。

  通过对调查问卷的统计可以看出:我市农民在土地征用制度方面的认知程度相当低,自身法律意识、维权意识较差。在城市化进程如此迅猛发展的今天没有积极的为转变身份做好准备,自身生存技能比较缺乏;另一方面政府的征用补偿工作没有与市场经济的发展相适应,仍然以计划为主,补偿标准偏低,侵害了农民的合法权益,而且在征用过程中程序不合理,补偿方法单一,没有为失地农民的将来考虑,这些状况已经构成了社会不安定因素,也不符合我们提出的建立和谐社会的初衷,对社会主义新农村建设,加快城市化进程都将带来不利的影响。

  二、农村土地征用制度绩效低下的成因

  1、,相关信息传递不畅,传统观念影响颇深

  长期以来,我国农民在政治、经济、文化等各方面都一直处于低城镇居民一等的弱势地位,政府也缺乏对农民应有的尊重,认为跟农民说这些是说不清楚的,搞不好还会生出事端阻碍征地工作的进行,因而没有进行细致入微的宣传工作,或者认为农民知道的越多越不好管理。同时由于人为的原因,我国在推进工业化的过程中,是以牺牲农业利益来哺育工业发展的。观念上的惯性,使不少政府官员至今还认为农民“吃进的是草,挤出的是奶”,农民有不可推卸的奉献义务。在农村土地问题上,地方各级政府官员动不动就说“土地是国家的!”,甚至连一些村领导也认为土地是国家的,就是不讲土地是属于农民的,认为国家想干什么就可以干什么,集体想干什么就干什么。还有相当一部分人在问卷中表示:自己的意见对于土地征用政策的执行几乎没有影响。

  2、法律、法规滞后,农民权益缺乏保障

  《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。同时按照现行法律规定,农村土地既可以为村(组)集体所有,也可以为乡镇集体所有。但实际上乡集体经济组织往往并不存在,村民小组作为农村群众性自治组织,没有处置农村土地的权力,从而造成了农村集体土地所有权主体的不清晰。在不涉及利益分配时,乡(镇)政府、村委会、乡(村)经济组织都不关心所有权主体问题,一旦有土地征用补偿款下发时,大家都举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为农村集体土地所有权主体的含糊不清,于是产生了土地征用补偿款“乡(镇)扣”、“村留”、“乡(村)经济组织提”的现象,使得原本就很少的征用费到农民手中几乎所剩无几。有位比较清楚征地细节的农民这样说道:“上面提成过多,补偿款到了农民手中太低,农民的很多权利普遍没有得到尊重和保护。

  3、用地制度缺陷明显,交易成本人为加大

  我国的法律规定,集体所有土地不能直接进入一级市场进行买卖,而必须先由国家对农村集体土地进行征用转为国家所有,然后再由国家向用地单位及个人出让,不允许农民直接把土地转让给用地单位及个人。在实际操作中,政府低价征高价供,从中取得巨大的差额用于所谓的“经营城市”,使大量资本源源不断地从农村流向城市,进一步拉大了城乡差距,这种“第二财政”,实在比繁重而琐碎的收税工作简便、见效。巨大的利益导致政府越来越强的征地冲动,“圈地之风”屡禁不止。这其中又容易出现“寻租”现象,滋生出腐败的毒瘤。而农民们眼睁睁看着在自己手中才值几万元钱的土地,到了政府手中变成了几十上百万,这又让他们如何平静和满意?正是由于国家的介入,使得原本可以在村集体和农民之间完成交易的过程复杂化,造成了土地流转环节增多,交易成本加大,真正的土地所有者和使用者得不到应有的补偿。

  4、过分关注农民身份转变,忽略对其生存技能的培训

  加强农民的职业技能培训应该是提高农民工就业能力、降低农民对于土地的依赖性、解决农民工收入低位徘徊、实现农民工身份转变的重要举措。但多年来教育体制的弊端,使得本来就缺少教育机会的农民在耕地以外没有其他生存技能,此种情况使得农民对于土地的依赖随着土地的日益减少而更加强烈,矛盾也会更加突出。

  三、完善农村土地征用制度的方略

  农村土地征用制度的改革应从本地实际出发,以完善农村土地产权制度为切入点;以建立科学的土地征用补偿机制为关键;以建立科学有效的农村社会保障制度为支撑。三者构成了农村土地征用制度的三位一体的框架。

  1、完善农村土地产权制度

  目前私有化与国有化在我国都不现实。我们唯一可以选择的是在现有制度框架下不断完善农村集体土地的产权制度,具体有:

  (1)建立和完善集体经济组织,明晰所有权。要加强合作社方面的立法,确定农业生产合作社的社员资格,社员行使权利的方式、程序,合作社的权利和责任等。建立并加强地籍管理法律制度,做好土地的确权工作,划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限,确保产权明晰。

  (2)使承包经营权物权化,稳定农村土地承包经营权。要赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种物权。土地承包经营权获得物权特性以后,能极大地调动农民生产的积极性和创造性,有效地阻止发包方任意撕毁合同的违约行为,农民因此会更加爱惜土地。

  (3)建立并完善农村土地使用权流转机制,搞活农村土地使用权。农村土地使用权流转要在长期坚持和完善家庭联产承包责任制的前提下,从保护耕地出发,按照自愿的原则,适地、适时地推行,反对一刀切。规定农地占有数量的最高限额,防止土地的过度兼并和垄断,这曾是中国历史上各朝代最为棘手的社会问题,我们必须引以为戒。

  2、建立科学的土地征用补偿机制

  (1)缩小征地范围,法律明确具体列举“公共利益”事项。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定,“国家为了公共利益的需要”,可以征用农村集体所有的土地。“公共利益”的事业首先应当是全民利益且不以赢利为目的事业,而且一般只能由国家投资。目前我国征地难主要出现在以房地产开发项目上。改革征地制度的第一步就是缩小征地范围,从法律规定上就是严格界定“公共利益”,防止可能出现的随意解释导致土地征用的滥用。

  (2)改革征地补偿标准,增加土地征用补偿方式。基本思路是征地补偿标准参照农地价格确定,具体标准由国务院做出规定。对于大中型能源、交通、水利等基础设施需要政府征用土地的,可以考虑发放一定数量的土地债券作为征地补偿费,这样有利于缓解征地时的费用支出,也保障了被征地农民的利益。参考土地的市场价进行补偿,实质上是提高补偿标准,体现公平补偿原则。征用补偿金包括两部分:土地的市场价值和相关补助金。土地的市场价值是待征土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。相关补助金是指因征地搬迁而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资,对农村建设用地(如宅基地),则还包括建筑物的补偿费。至于土地征用补偿方式,目前可以考虑在货币安置方式、货币加换地补偿安置方式、货币加股权式安置方式、货币加工作岗位安置方式、货币加保险安置方式等方式中选择或者搭配使用。

  (3)统一征地机构,消除多头征地造成的土地浪费和征地混乱现象。要杜绝多头征地,首要的措施是规定统一的征地机构,目前体制下可以考虑由地、市一级的土地管理部门与集体土地的所有者签订协议,县一级土地管理部门及用地单位均无权与农民集体签订协议。批准权仍按《土地管理法》规定由国务院和省、自治区、直辖市人民政府行使。土地征用获得国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准,土地所有权变更手续办完以后,再由土地管理部门与用地单位签订土地出让合同,将土地出让用地单位。这样既有利于消除多头征地的现象,树立依法征地的严肃性和统一性,也有利于征地补偿标准的相对统一把握。

  (4)开放集体土地产权市场,作为对非公共目的但又确需使用集体土地的情况的解决之道。集体土地产权市场是整个土地市场的一个重要组成部分,其运行仍只能依靠市场机制。土地使用者要使用农村集体土地,是通过市场原则与集体土地所有者进行谈判,在取得一致意见后,到土地管理部门进行产权变更登记,实现集体土地所有权转移,同时,土地使用者在缴纳土地使用权出让金后取得国有土地使用权。国家除了凭借所有权收取出让金外,还可凭借国家权力征收土地增殖税。在这里,市场供给受到土地利用规划、用途管制及年度用地计划等严格约束,土地所有权价格是市场价格。

  3、建立科学有效的农村社会保障制度

  从社会保障的定义可以看出,我国农村社会保障的缺乏不仅与经济发展水平不高有关,更与社会组织资源的贫乏有关。官办的组织无力或无法提供社会保障(即所谓国家保障缺乏),民间的组织又没有,因此解决农村社会保障问题,第一当然要靠发展经济增加财政实力,第二更要靠以开明的态度鼓励乡村社会各种民间组织的发展,以民间组织的合作、互助保障弥补政府保障之不足,基于现状,着眼未来,必须加快农村社会保障体系的建设,直至统一城乡社会保障制度。但是,农村社会保障制度的建设始终都要坚持分步走的原则,必须是一个针对各种生存风险的制度安排,也必须是一个开放的、衔接的、兼容的系统。

  针对目前的情况,筹措失地农民社会保险资金是最大的问题,可以考虑从五个方面解决,一是财政社会保障资金;二是土地出让收益;三是安置及补偿费;四是集体资产变现收益;五是国有资产变现收益,要想让这种补偿方式得以实现,必然建立强制保险制度,尽快制定相应法律法规,使社保体系的建设有法可依。

  结语:土地征用纠纷虽然不断发生,农民在土地征用过程中维护自身合法权益所面临的障碍也不断的显露出来。但是,只要国家尽快在法律、法规方面建立保障制度,制定具有可操作性的土地征用程序和建立严格的土地征用监督、监管机制,并作好农民的生活安置保障工作,那么,我国建立一个有法可循、有章可遵的,健全、完善的土地征用制度将指日可待。

  (课题负责人:常明友,成员:栾珊,谢忠宝)

 
     
 
 
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发布时间:2008-05-31 15:06 字体显示:
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