王郅强 李辉 文宏

　　目前，我国已进入发展的关键时期，科学发展，和谐发展，和平发展，成为时代的主旋律。在经济体制深化改革，社会结构深层变动，利益格局深度调整，思想观念深刻变化的大背景下，建立健全行政问责制，是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求；是推进依法行政、建设法治政府的重要保证；是加强对政府权力监督制约，提升政府执行力，建设效能政府的制度保障；也是建设人民满意的服务型政府的迫切需要。

　　行政问责制，是指特定的问责主体，针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况，实施的并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责制的本质在于对公共权力进行监督和责任追究，就是以明确的指向，刚性的措施，有效的手段，快速的反应，监督和约束政府的权力，确保领导干部和公务人员依法办事。行政问责制作为现代民主制度的组成部分，在深化政治体制改革的进程中，在推进社会主义政治制度自我完善和发展中，发挥着独特的作用。为此，围绕建设服务政府、法治政府、责任政府和效能政府，探讨行政问责制的理论和实践，这对于推进和完善行政问责制，深化行政管理体制改革，具有十分重要的指导意义。

　　一、总结经验，稳步推进我国行政问责制发展步伐

　　2003年以来，我国加快了推进行政问责制的步伐。重庆、成都、青岛、深圳等地方政府出台并全面启动了行政问责制。如重庆市率先以行政规章形式出台《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，问责办法较为规范，可操作性较强；成都市针对领导干部在具体行政工作中存在的行政不作为、行政效能低下等为表现的“不在状况”进行问责追究；青岛市依托绩效评估实施问责制度，逐步形成了“督事、评绩、查纪、问责”四位一体的考绩问效机制等。随后，2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”温家宝总理多次强调：“权力就是责任，有权必须尽责。各级政府及其部门要认真履行各自的职责，违法和不当行使权力，或者行政不作为，都要依法承担相应的责任。”“要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”

　　尽管我国目前行政问责制的实践尚处于摸索和试点阶段，但在一些部门和地方政府的工作中早已经发挥了良好的效果。从目前全国各地推进行政问责制的实践上看，主要有四个特点：

　　一是党和政府高度重视。各级党委 和政府从治党、治国、治政的高度，大力推行问责制的建立，态度鲜明，措施有力，出台了一系列有关问责的法规、纪律规定，各级行政首长亲自抓问责制的建立和运行，显示出我国政府依法行政的坚定信念和坚强决心。

　　二是问责制度体系框架初步形成轮廓。着重从行政管理机制创新的层面开展问责，并经常得到运用，官员责任意识和公众监督意识显著增强，有的媒体称之为“问责风暴”，说明问责制已经在一定程度上发挥了好的作用，引起了社会的广泛关注和好评。

　　三是行政问责制要解决的问题针对性强。 围绕政府中心工作进行问责，以上一级党政组织作为主要问责主体，以下一级行政官员为问责对象，以突发公共事件引发的失职责任为主要问责内容，促进了和谐社会的构建。

　　四是各地行政问责制度建设正逐渐实现由新制向良制的转变：问责主体由“同体问责”向“异体问责”转变；问责对象由“有过之官问责”向“庸官问责”转变；问责依据由最初的“弹性问责”向规范化的“制度问责”转变；问责范围由事故多发部门向其他各领域、各部门转变。

　　二、深化认识，不断增强行政问责理论对现实的回应力

　　近年来，理论界不断加强对责任型政府和行政问责制度构建的研究和探索，取得了大批研究成果。总体来看，对建设责任政府的重要性，行政问责制在建设责任政府中的地位作用和价值意义，基本形成了共识；对当前以官员问责为主要内容的行政问责中存在的问题做了较为系统的学理分析；对进一步完善行政问责制提出了对策和建议，为我国建立健全行政问责制提供了必要的理论依据和智力支持。但同时，我们也必须要看到当前我国行政问责制建设中仍存在着亟待解决的问题。

　　从行政问责制理论研究的广度和深度来看，已有的研究成果对基本概念和等级问责、政治问责内容研究较多，对行政问责体系的整体构成及特点研究较少；对官员问责重要性和存在的问题研究较多，对官员问责实践的总体特点和基本规律研究较少；对问责效果的研究，笼统的多，从舆论角度分析的多，对问责制与改进政府绩效的影响、问责制与行政管理体制改革的关系研究较少；对国内问责个案研究较多，对国外的案例研究较少。这种理论研究滞后性，直接制约着问责实践的效果。

　　从行政问责制度建设的实践过程看，主要存在以下问题：第一，职责不清和职能交叉问题使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。第二，行政问责制度中重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责等现象还很突出。第三，行政问责制尚缺乏全国性统一规范的立法支撑。第四，行政问责制度相关的配套制度尚不完善，掣肘到行政问责制度的具体推行。第五，“官本位”观念的根深蒂固、责任意识的缺失、道德自律弱化、民主法治意识淡漠等造成行政问责文化的严重滞后。第六，信息的不对称，导致问责主体不能充分有效的了解行政者行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序。

　　三、突出重点，不断完善我国行政问责的制度建设

　　当前和今后一个时期，要更加充分地发挥行政问责制的作用，使之有效、实效、高效、长效，走上正常化、规范化和法制化的轨道，就必须按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，进一步转变政府职能，规范和明确行政问责的主体、对象、范围和方式，增强问责程序的透明度，提高问责制的权威性和震慑力，为构建社会主义和谐社会提供制度保障功能。

　　第一，继续深化行政问责制度的理论研究。我们研究和推动行政问责制发展，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十六届六中全会精神，以公共利益为出发点和归宿，坚持以人为本、公平正义、权责统一、民主法制、尊重民意的原则，不断拓展新的研究领域，加强责任政府建设的研究力度；突出对推行行政问责制建设重点难点和一般规律性的研究，注重行政问责制实践经验的总结和升华；推动行政问责与政府执行力、行政问责与依法行政、政务公开、绩效评估、行政监察与审计等相结合的研究；密切关注当今世界行政问责理论和实践发展的新情况；同时要借鉴国外行政问责中重视法律和制度建设，重视监督机制建设，发挥公众和传媒监督作用等的经验和做法；加强对国外行政问责典型案例的分析。

　　第二，建立有权必有责、权责明确的行政架构。当前和今后一个时期，要更加充分地发挥行政问责制的作用，使之有效、实效、高效、长效，走上正常化、规范化和法制化的轨道，就必须按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，进一步转变政府职能，规范和明确行政问责的主体、对象、范围和方式，增强问责程序的透明度，提高问责制的权威性和震慑力。政府及其各级行政官员是公共事务的责任主体，但在具体的问责制度实施过程中，在中央与地方政府之间、政府各职能部门之间、各级官员之间，究竟应该追究谁的责任，成为影响行政问责效能的重要问题。根据“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”的权责统一原则，应根据其所掌握的权力确定责任人的标准。一要通过深化行政管理体制改革，实现中央与地方关系的法制化，明确中央与地方之间的法律关系；二要对政府各部门职能进行科学的职能分析和分解，清除部门之间职能交叉重叠；三要在各级行政官员之间，根据谁参与、谁决策、谁负责的原则，明确各级官员的权力和职责。只有这样才能对行政问责过程中责任主体进行明确划分。

　　第三，强化异体问责，构建相互协调的异体问责体系。行政问责是一项系统工程。问责制不可能孤立存在，而是与政治观念、法律体系、行政机制和公民社会等因素交叉重叠且又互为因果的一个完整的体系。目前在实践中，主要是政府自身，即自上而下的问责制。从长远发展的意义上说，要进一步完善和明确行政问责主体，强化异体问责，积极推行和构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。为此，要强化人大的监督制约职能，限制、减少，直至取消政府官员担任人大代表的比例，真正实现异体问责；要完善人大的质询程序、特别问题调查程序、罢免程序，建立主要官员引咎辞职机制、专职代表机制。要维护司法机关在司法审查中的独立地位，充分发挥司法机关监督和问责职能，并对司法机关行政问责行为进行跟踪和问责，增强问责程序的透明度和威慑力。要实现从“官员问责”到“问责官员”的转变，突现民众问责根源主体地位，以“人民满意不满意，人民答应不答应”作为衡量政府行为的标准，积极推行政务公开和监督，完善公民社会，维护公民、社会作为问责客体的地位和利益，建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。要强化民主党派、公民团体对政府的监督，建立公民参与相关事务的有效渠道，发挥其参政议政的职能。同时，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。

　　第四，关注公共利益，突出政府提供公共产品和公共服务的责任。公共利益是行政问责的出发点，维护公共利益，提供公共产品和公共服务是政府应负的首要责任，也是体现社会主义制度公平正义的优越性，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，构建社会主义和谐社会，建设人民满意的服务型政府的迫切需要。在行政问责的内容、范围和问责方式方面，应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将提供公共产品和公共服务和质量和效率与行政问责结合起来。

　　第五，努力研究基于绩效评价的行政问责，构建绩效导向的行政问责机制。重事故问责、轻日常问责，是目前我国行政问责中存在的重要问题，也是政府行力和绩效不高的重要原因之一。努力研究基于绩效评价的行政问责制度，将绩效评估与行政问责结合起来，重视对政府绩效的责任落实，重视对政府绩效结果赏罚分明，是提升政府执行力和绩效的重要途径。这要求各级政府，努力研究绩效评估与行政问责制的关系，不断健全和完善地方政府绩效管理评估机制，建立健全地方政府绩效评估问责机制，构建绩效导向的地方政府公共事业管理责任机制。同时，在绩效结果的使用上，要注意赏罚分明，把惩罚和弥补、鼓励和奖励结合起来。

　　第六，强化决策问责，建立健全决策问责机制。重执行问责、轻决策问责，是行政问责过程中问责对象不清的一个重要方面，也是决策水平不高，政府执行力降低的重要原因之一。在问责、特别是重大事故问责过程中，不应仅追究执行者的责任，而忽视决策失误的问责。应强化对决策的监督、制约机制，完善科学化、民主化的决策机制，将决策责任纳入问责范围内，建立健全决策的跟踪制度、决策效果评价制度和决策问责机制，将决策、执行和监督各个环节的问责结合起来。

　　第七，统一规范，加快推进行政问责制度的法制化进程。近年来，各地探索行政问责过程中，出台了各种形式的法规，但目前尚缺少全国性的、统一的行政问责规范，使具体行政问责缺乏统一的规范和原则性的指导。因此，必须以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体，问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。在《公务员法》中应该进一步明确分类管理制度，即实行领导职务公务员与普通职务公务员的分类管理。选举或任命而产生的官员，其任期一满就是普通公民。这样有利于其对公众负责，增加公众对领导职务公务员监督制约的可能性与积极性。监督法应进一步完善监督的原则、问题、程序。监督的问题应该是达到一定比例的人大代表提出的问题，而不是常委会集中决定的问题，以防治行政化倾向。质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等程序应设计的具体一点，如对重大事实不清则可以进行调查，应该是由一定比例的人大代表所认为的不清而且必须进行调查，对撤职案的审议和决定应通过新闻媒体公开化，防止暗箱操作等。

　　（作者单位：吉林大学行政学院）