李 辉

（吉林大学 行政学院，长春130012）

摘 要：结果使用是促进政府绩效评估功能发挥及政府绩效评估体系不断完善、发展的重要环节。目前我国政府绩效评估结果使用中仍存在结果使用虚化、结果使用范围局限性、结果使用缺乏科学性、结果使用强度不够合理等问题。以结果使用促进政府绩效评估发展应从结果使用的范围、方式、强度等方面入手。

关键词：政府绩效评估 结果使用 使用范围使用方式 使用强度

中图分类号：D035

基金项目：365bet真人投注2007年科研资助项目（JLXZ070601-）

Research on the utilization of Government Performance Evaluation Result

Li Hui

(Administration College of Jilin University, Changchun 130012)

Abstract: Result utilization is an important step stimulating government performance evaluation function and developing and improving its system. At present, there are some problems on the void, the scope limitation, the unscientific statement and the unreasonable intensity during the process of the utilization of Government Performance Evaluation Result. The development of the utilization of Government Performance Evaluation Result should start from the aspects of scope, method and intensity of result utilization.

Key Words: Government Performance Evaluation   Result utilization

utilization scope    utilization method     utilization intensity

近年来，政府绩效评估作为一种现代管理工具得到了长足发展，相关问题的理论研究与实践探索如火如荼的展开，在绩效评估价值取向、指标设计、评估主体多元化，以及评估工具现代化等方面都取得了重大突破。然而，实践中，对绩效评估结果使用问题的关注仍显薄弱。理论上，学界关于绩效评估结果要与公务员利益挂钩的观点，似乎已达成共识，但理论研究并未给这一共识提供更加深入的指导，特别是对结果使用与绩效评估发展、完善关系的认识仍显不足。这一方面阻碍了绩效评估的不断完善和发展，容易陷入为了评估而评估的形式主义误区；另一方面又可能导致因缺乏科学、客观的激励而降低公务员工作努力程度和工作满意度。笔者认为，关注结果使用问题的意义不仅限于政府绩效评估激励功能的发挥，而且对于整个政府绩效评估的完善、发展及政府价值实现都起到至关重要的作用。

那么，结果使用何以影响政府绩效评估的完善及功能发挥？应从哪些方面加强对结果使用问题的关注？以结果使用促进绩效评估发展这一良好初衷如何实现？为了解释和解决这些问题，我们需要从绩效评估完善与结果使用的关系入手加以分析。

一、关注政府绩效评估结果使用问题的意义

笔者认为，绩效评估作为政府行政管理的重要工具，其核心功能有以下三点：其一，为政府的资源配置提供尽量客观、科学的依据，可称为测量功能；其二，激发组织成员的工作热情和潜能，以提高政府绩效水平，可称为激励功能；其三，实现政府价值，可称为价值实现功能。作为公共组织，政府的外在价值是指进行社会管理和提供公共服务的价值；而作为一般组织，政府的内在价值是指满足组织成员成长和发展需要的价值。而政府绩效评估的完善其实是以这些功能发挥水平的不断提高得以实现的。

（一）评估结果使用直接影响政府绩效评估激励功能的发挥

绩效评估的重要功能之一是为评估对象提供行动导向与行为激励，而绩效评估激励导向功能，很大程度上是通过结果使用得以实现的。从应然角度而言，包括晋升、薪酬、福利、奖金、培训、荣誉等在内的绩效评估结果使用能够导致作为评估对象的公务员切身利益的变化。这种利益变化是驱动公务员按照组织的正确方向努力工作的重要动力所在。无论基于需要层次理论、激励-保障理论，抑或激励公平理论的考察，都不难看出，公平、科学、有效的结果使用，即奖惩制度能够为公务员提供正确的业绩方向，并为其努力工作提供持续的推动力。反之，结果使用中的形式主义、有失公平等现象极易导致公务员工作动力不足，或偏离正确的业绩方向。

（二）评估结果使用影响政府绩效评估测量功能的发挥

诺斯认为，任何制度变迁都会呈现出类似或相同的运动规律，即收益递增规律。当收益递增普遍产生时，制度变迁不仅得到了认可和支持，而且能在此基础上沿着良性发展的轨迹演进，对此诺斯称之为“合辙”。政府绩效评估作为一项管理制度，其良性发展有赖于绩效评估中各利益相关主体的收益递增。结果使用所带来的利益变化会影响公务员对绩效评估及结果使用的公平性、科学性、有效性的期望与关注，并力图对绩效评估过程施加影响，进而影响政府绩效评估测量功能的信度与效度。从这种意义上理解，绩效评估结果使用越是落到实处，越是能够为公务员利益带来影响，越是公平、科学、有效，就越能激起公务员对绩效评估测量功能信度与效度的关注，并施加积极的影响。反之，形式主义的结果使用，会使公务员对绩效评估测量失去兴趣，不予关注，在绩效测量过程中敷衍应付。而缺乏科学性的结果滥用又极易导致公务员为追逐个人利益在绩效测量过程中提供虚假数字，错报、虚报绩效信息，从而降低绩效测量的信度和效度。

（三）结果使用影响政府绩效评估价值实现功能的发挥

作为公共组织，政府的外在价值是指进行社会管理和提供公共服务的价值；而作为一般组织，政府的内在价值是指满足组织成员成长和发展需要的价值。政府绩效评估结果使用的激励功能，驱动公务员按照组织的正确目标努力工作，从而提高组织的绩效，进而更好地实现政府社会管理与公共服务的价值。而政府绩效评估结果使用的公平性、科学性、有效性所带来的公务员切身利益的改变会影响公务员公平感、工作满意度，甚至个人成长与发展。从这种意义上理解，结果使用是影响政府绩效评估价值实现功能的重要因素。

二、我国政府绩效评估结果使用中存在的问题

然而反观现实，在现有的公共人力资源管理框架下，我国政府绩效评估结果使用过程中仍存在以下问题。

（一）结果使用虚化未能实现绩效与公务员利益挂钩

我国《公务员法》中规定，定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职；连续两年被确定为不称职的，将予以辞退。但我们在对J省公务员绩效考核实施情况进行调研访谈时发现，在实际考核中，很少有公务员会被确定为不称职，特别是连续两年被确定为不称职等级的机率几乎为零。实际情况是，只要公务员不发生重大违纪行为，基本不会被辞退。目前公务员工资及其他待遇的确定中，大部分公务员只要工作年限等方面的资历符合要求，工资待遇基本会呈逐步提高的趋势；同一级别的公务员工资水平并无明显差异。在公务员激励机制的若干方式中，晋升可以说是激励效果最为明显的一种手段。但刘齐巍，刘齐宏在对四川省政府机关公务员绩效考核体系的调查数据显示，在受访的公务员中，认为是否晋升、晋级由绩效考核结果决定的只占12.42%，而68.23%的公务员认为，是否晋升、晋级还是看领导的意见。^[1]这种虚化的评估结果使用使得在做出关乎公务员切身利益的奖惩、职务变动等决定时，领导、主管意见成为主导，而绩效评估结果的效用发挥十分有限，这必然使政府绩效评估的激励功能不能发挥出最佳效果。

（二）结果使用范围的局限使得激励缺乏针对性

政府绩效评估按照评估对象范围可划分为组织层面的政府部门绩效评估与个人层面的公务员绩效评估。目前的情况是针对组织的政府部门绩效评估形式多样，成果显著，但基于组织层面的绩效评估以组织为评价单位，在结果使用过程中的奖惩措施也基本是基于对组织的奖惩措施，并未落实到个人；即便落实到个人层面，也基本是对领导干部政绩影响较大，与普通公务员的利益相关性较小。普通公务员绩效评估目前基本停留在考勤与年度考核层面上，结果使用也仅限于《公务员法》规定的若干宏观形式，其激励作用并不明显，使得绩效评估对公务员个体的激励效果明显不足。

（三）结果使用方式不够科学导致激励效度降低

就激励向度而言，目前我国公务员绩效评估结果使用方面，正激励明显多于负激励，绩效评估基本是皆大欢喜的结局，评估结果中受到必要惩戒的案例并不多见。有研究数据显示，考核结果中相关的奖励：晋升(23.7%)，提干(16.6%)比例明显高于惩罚作用：免职(9.5%)，记过(3.6%)等，说明目前绩效评估使用呈现奖多罚少的单向性。^[2]就激励方式而言，晋升在各种正激励中的作用又明显大于其它激励方式，这在一定程度上刺激了公务员官本位思想，加之职务晋升能够带来其它待遇的提升，以及权力等资源的获取，使得获得晋升的公务员一心谋官，甚至虚报政绩，打造形象工程、数字工程，不惜牺牲公共利益；而得不到晋升的公务员又产生得过且过的消极心态，对工作漠不关心，敷衍应付。这不仅给绩效测量中真实信息的获得带来巨大障碍，降低了绩效评估测量功能的信度，更阻碍了政府绩效水平的提高。

（四）结果使用强度有待深入研究

在绩效评估结果使用强度方面，目前存在两种倾向：一种是平均主义倾向。同一地区、同一部门、同级别的公务员之间，所得收益不具有更好的区分度。另一种是马太效应倾向。经济发展水平较高的地区、与显性政绩直接相关的部门，及组织和领导看好并重点培养的公务员利益所得明显高于经济落后地区、工作性质与隐性政绩相关的部门，以及未作为重点培养对象的普通公务员的利益所得。无论是平均主义倾向，还是马太效应倾向都可能导致绩效评估公平感的降低，都不符合公平、科学、有效的结果使用原则。

三、以结果使用促进政府绩效评估发展的途径

针对目前我国政府绩效评估结果使用中存在的问题，以结果使用促进政府绩效评估发展应着重从以下几方面入手。

（一）提高结果使用对公务员利益的区分度

要改变为了评估而评估，形式主义和不了了之的现状，使绩效结果与公务员利益所得挂钩。在同一地区、同一部门、同一级别的公务员之间，提高结果使用的区分度，使公务员利益所得真正拉开差距。特别要在总体财政供给不变的情况下，通过改变同一级别公务员的薪酬水平，激励公务员的工作努力程度与责任感。

（二）关注结果使用对普通公务员的利益影响

在结果使用中不仅要关注组织层面及主要领导的奖惩，还要将绩效结果使用落实到具体公务员的个人层面，发挥结果使用对普通公务员利益的影响机制。这就要求绩效评估不仅要以不同地区政府、不同层级政府、不同部门政府为单位，还要层层落实绩效标准，以具体公务员作为绩效评估单位。

（三）平衡多种结果使用方式的比例

在结果使用过程中，要注意平衡正激励与负激励的使用比例，做到赏罚比例适度。要注意平衡各种激励方式在结果使用中的比例，引导公务员走出唯官心态的束缚，使获得晋升及未获得晋升的公务员都得到应有的激励。同时要注意平衡物质激励与精神激励的在结果使用中的比例，关注公务员社会价值追求和高层次精神需求，把公务员的潜能开发、绩效提高与个性发展引入到考核体系中，最大限度地发挥结果使用的激励功能。

（四）重视绩效评估与行政问责关系的研究

绩效评估结果使用不应仅关注奖励方式的运用，更要关注惩戒机制的运用，这就要求绩效评估结果使用与行政问责机制很好的结合，重视绩效评估与行政问责关系的研究。在行政问责制不断推进和完善的过程中，不仅注重对有重大过失的公务员进行问责，还应对绩效水平低，工作努力程度不高的“庸官”进行必要的惩戒。

（五）畅通绩效评估结果使用的参与及申诉机制

引入公务员参与机制，发挥公务员参与制定结果使用标准的积极性和创造性。例如，绩效达到何种水平应给予何种程度的奖励或惩戒，应以怎样的奖惩方式实现结果使用的区分度等等。这不仅有利于结果使用科学性的提高，而且有利于公务员工作中积极性的提高，以及结果使用中公平感的提高。在结果使用中，要畅通评估对象申诉机制，对认为奖惩不合理，奖励强度不够或惩罚强度过重的公务员提供维护个人权利的机会。

（六）建立绩效评估结果反馈机制

奖惩并不是绩效评估的真正目的，更不是唯一目的，绩效评估的真正目的是激励成员努力工作，对外提高组织绩效，对内满足组织成员个人成长与价值实现。因此，有效的绩效评估结果反馈机制是绩效结果使用中不可缺少的环节。建立起有效的绩效评估反馈机制才能使评估对象了解到自身业绩表现与组织期望间的差距。特别要建立绩效考核面谈制，就评估对象的要求、建议与新一轮的工作计划的制定等问题与评估对象进行广泛而深入的沟通，提供新一轮工作计划及工作方式的方向指导，以提高公务员的工作满意度、明确未来目标、增强其归属感和参与感。

参考文献：

[1][2]刘齐巍,刘齐宏.《国家公务员绩效考核体系中的问题诊断与对策探讨》[J].《福建论坛》,2007,06.

[3]周志忍.《公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思》[J].《兰州大学学报（社会科学版）》,2007,01.

[4]邓国胜.《非营利组织绩效评估》[M].北京:中国社会科学出版社,2001.

[5][美]阿里·哈拉契米.《政府业绩与质量测量:问题与经验》[M].广州:中山大学出版社,2003.

[6][英]威廉姆斯.《组织绩效管理》[M].北京:清华大学出版社,2002.