——以安全生产领域为例

宋慧宇 于晓光

　　[摘要]行政问责制已经成为近年我国理论与实践热点问题，行政问责制的实施也对提高政府执法能力和政府诚信起到了积极作用，但是在实践中仍存在诸多问题。本文以安全生产领域为例，从我国行政问责制实践状况入手，分析了当前我国行政问责制存在的问题及对策，以期行政问责制的完善有所裨益。

　　[关键词]行政问责；责任；制度

　　通常认为，中国行政问责制肇始于2003年卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因防治非典“工作不力”被免职。随后的几年间，“问责风暴”席卷中国，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等部门和地区一批官员，先后因重大责任事故和违法乱纪引咎辞职或遭严厉处分。特别是安全生产领域，因事故重大且频繁，已经形成一系列具有代表性的问责案件。

　　但是，问责之所以被称作“风暴”，当然意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在制度设计上尚需健全和完善。2006年地方“两会”期间，将“官员问责”纳入法制化轨道也成为一些代表、委员议论的热点。

　　一、我国行政问责制实践状况

　　（一）立法实践

　　我国立法及党的政策并不缺乏责任追究制度，但是基本是行政责任、刑事责任和政治责任的规定，而没有涉及民主责任和道义责任。行政问责制提出之后，才陆续出台了专门行政问责之规定。

　　1.法律法规及党的政策

　　（1）2001年4月《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》颁布，第14条规定：“市、县人民政府依照本规定应当履行职责而未履行，或者未按照规定的职责和程序履行，本地区发生特大安全事故的，对政府主要领导人,根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。”第15条规定：“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。”这可以被视为安全生产领域专门对行政机关及公务员责任追究的规定。以此为依据，各地先后制定了《重大安全事故行政责任追究办法》，着重规定了政府及其公务员在安全事故中的责任追究问题。

　　（2）《中华人民共和国安全生产法》第77条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”第92条规定：“有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”

　　（3）2002年7月颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》第56条、第59条、第60条等条文规定了引咎辞职和责令辞职等责任承担方式。2004年2月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》也有部分关于问责的内容，如“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等。2004年4月《党政领导干部辞职暂行规定》颁布，较为全面系统地规定了引咎辞职、责令辞职等问责方式。

　　（4）2005年4月27日通过《中华人民共和国公务员法》，规定了政府及其公务员违反本法而承担的民事、行政及刑事责任。为行政问责法制化和规范化提供了法制保障。

　　2.地方政府规章

　　（1）2003年7月15日，长沙市政府公布了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（2003年8月15日施行），规定了“市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人（以下统称“行政问责对象”）在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究。”这是地方政府第一部专门对行政问责做出规定的规章，问责对象仅限于政府各部门领导和主要负责人。

　　（2）2004年1月30日，天津市政府公布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》（2004年1月30日施行），规定了“市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，造成工作损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，在社会上造成不良影响和后果的行为，进行责任追究的制度。”这是第一部省级专门的行政问责方面的政府规章。

　　（3）2004年5月，重庆市政府公布了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（2004年7月1日施行），规定了“市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。”这部规章将问责范围扩大到行政首长举止不端，在社会上造成不良影响不道德行为。

　　（4）2004年6月，湘潭市人民政府公布了《湘潭市行政问责暂行办法》（2004年6月8日施行），规定了“公民、法人或其他组织，上级行政机关及其负责人依照本办法规定对行政机关、法律法规授权组织或者受行政机关委托履行行政管理职责的组织及其公务员在行政管理和行政执法过程中，由于故意或过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行监督和责任追究。”这部规章规定了问责主体不限于政府，扩大到公民、法人或其他组织，上级行政机关及其负责人。

　　至此以后，南充、大连、抚州、海南、梧州等地先后出台了行政问责规章，使行政问责进一步走向制度化、法治化、程序化。

　　（二）执法司法实践——以安全生产领域为例

　　行政问责虽起始于非典事件，但无论是立法还是实践都以安全生产领域为重点。自2004年以来，一大批官员因安全生产事故引咎辞职或被免职，其中不乏省部级高级官员。

　　1.行政问责起始

　　2003年4月，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因防治非典不力被免职。

　　2.安全生产领域大案要案问责纪实

　　（1）2004年10月到2005年2月四起煤矿重特大事故问责情况

　　2005年1月，河南大平特大矿难处理情况最先发布，18人被党纪、政纪处分，河南省副省长史济春受到了行政警告处分。

　　2005年处理最为严厉的辽宁阜新特大矿难创下建国以来矿难死亡人数之最：214人，使得33名地方政府官员受到处理，省级干部1人，厅局干部5人，矿处级干部18人。职位最高者是辽宁省副省长刘国强，被给予行政记大过处分。

　　2005年12月，公布造成166人死亡的陕西铜川陈家山“11·28”重特大矿难处理情况：18人受到党纪政纪处分，陕西省原副省长巩德顺行政记过处分。

　　2005年遇难人数为123人的广东省梅州市大兴煤难，广东省副省长游宁丰被给予行政记大过处分，13人受到党纪政纪处分。

　　（2）2007年5月，安监总局通报五起发生于2005年底至2006年底重大生产安全事故

　　这5起特别重大事故中，共处理133人，其中移送司法机关处理51人，给予党纪政纪处分82人（包括给予行政撤职处分27人）。在受到党纪政纪处分的人员中，有地（厅）级干部6人，县（处）级干部42人，科级以下及其他人员34人。

　　3.行政首长引咎辞职

　　2004年4月中国石油天然气集团公司总经理马富才因川东钻探公司特大井喷事故引咎辞职。

　　2004年2月，北京市密云县县长张文引因踩踏事故引咎辞职。

　　2004年2月，吉林市市长刚占标因中百商厦发生特大火灾事故引咎辞职。

二我国行政问责制存在的问题

　　尽管近几年我国行政问责制已经初步建立并取得了一些效果，但是仍存在很多问题，一些制度还没有建立，更多的需要健全和完善。

　　（一）法律体系亟待完善

　　1.我国现行有关行政问责制法律级别偏低

　　我国现行全国性法律法规涉及问责制的有《中华人民共和国公务员法》，但这是一部对公务员进行人事管理的法律，不是专门规定行政问责制，责任追究只是其中一部分；《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《中华人民共和国安全生产法》，这些法律及行政法规虽然涉及对行政机关及行政人员的问责问题，但仅集中在安全生产领域，而且责任追究形式多为行政责任、刑事责任，没有涉及其他责任形式。因此，并不是真正意义的、全面的、专门的行政问责制法律法规。

　　其他专门规定行政问责制的基本是地方规章。从2003年下半年开始，十几个地方政府先后出台了专门的行政问责制的规章。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》是省级专门的行政问责方面的政府规章，它们虽然推进了我国行政问责制的法律建设，但是毕竟是限于一个区域，没有形成全国普遍、统一的制度化。

　　2、我国已有的行政问责制很多是政党政策而不是法律

　　前面提到的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》规定的引咎辞职、责令辞职等责任承担方式，“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等问责方式都属于行政问责范畴，而且是政治责任。但是，这些规定都属于政党政策，没有上升到法律层面，并且仅涉及党政领导，没有完全涵盖行政组织及公务员。

　　3、我国现有行政问责规定不一致

　　由于没有一个全国性的规范问责法律体系做支撑，尽管各地方十几部专门规定行政问责制的规章涉及问责制的方方面面，但在具体规定上却充满冲突。主要体现在以下几个方面：

　　（1）问责主体规定不同。在各地行政问责规章中，大部分规定问责主体为省、市人民政府，只有《湘潭市行政问责暂行办法》规定，问责主体为“公民、法人或其他组织，上级行政机关及其负责人”。

　　（2）问责客体规定不同。对问责客体的规定，各地规章分为两部分：一部分规章规定问责客体为政府机关及其公务员，如梧州、湘潭；另一部分规章规定问责客体仅限于政府各部门行政首长（行政负责人），如长沙、抚州、南充、海南、重庆。

　　（3）问责范围规定不同。大部分地方规章主要针对政府及其公务员不履行法定职责、不正确履行法定职责的行为进行问责，只有少部分规章规定针对一些与职责无关但严重损害政府形象的不良影响行为进行问责，比如，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》和《南充市政府对政府部门行政首长问责暂行办法》规定了，“行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为”也在问责范围之内。

　　由于各地规定不尽相同，导致同一行为，不同地方的处理结果各不相同，破坏了法制的统一性。

　　4、程序规定简单，缺乏可操作性

　　各地行政问责制规章对问责程序规定相对简单，缺乏可操作性。

　　（1）缺乏透明度。问责往往都是系统内部操作确定，所有规定都没有涉及到问责程序向公众公开，公众缺乏应有的知情权和监督权；另外，被问责官员的去向也没有规定作出交待，使人们对问责结果充满怀疑。

　　（2）问责过程简单。大部分规章仅规定了问责程序包括：启动、调查、处理，但对调查组成、时限、复核等较少涉及。

　　（3）被问责官员权利保障缺乏。只有少数地方，如重庆、海南、大连等地方规章规定了被问责官员的陈述和申辩权以及较为详细的申请复核程序。

　　（二）实践缺陷

　　1、同体权力型问责多于异体制度型问责

　　无论从立法或实践来看，我国现行行政问责基本是由上级行政机关促成或启动的，属于传统典型的“自上而下”的体制内运作，即同体问责。虽然《湘潭市行政问责暂行办法》规定“公民、法人或其他组织，上级行政机关及其负责人”可以问责，实际却没有启动问责程序的权力，“行政问责受理中心在受理问责后应填写《行政问责受理呈报表》，……呈报市人民政府副秘书长、秘书长、分管副市长或市长批示。经批示同意问责的”，才可以由有关部门承办。

　　毋庸讳言，这种来自政府自身的问责，具有直接性、针对性和经常性的特点。行政系统是建立在科层制（又称官僚制）基础上的，它是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。这种等级制能最直接发挥问责的效率，起到立竿见影的作用。但是，弊端也很明显。同体问责会不会出现政府出于包庇心理大事化小、小事化了？会不会避重就轻，以道义责任、行政责任、政治责任等代替法律责任？会不会以下级承担责任来逃避自身责任？权力机关、民主党派、普通民众等异体问责的缺失，全凭行政机关自律机制，根本不能达到全面、有效监督的目的。

　　另外，这种上问下责的行政问责有很大随意性，问责过程充斥着运动性、政策性、人治性，更没有形成良好的政治惯例和传统。纵观近几年安全生产领域重大安全事故问责过程，很大一部分都是引起国务院、国家安监总局关注并亲自批示或处理，否则很多地方出于地方保护主义，消极对待甚至包庇掩护违规生产企业和相关官员。

　　2、对作为问责多于对不作为问责

　　目前我国行政问责的范围还比较集中在造成重大事故和恶劣社会影响的行为，而对虽然还没有产生不良影响但很可能存在失职情形的职责行为，如无所作为、用人失察、决策失误或是大搞政绩工程的行为却没有纳入问责范围，使得当前问责制成为灾难后被动的善后程序，变成一种纯粹的惩戒。这也使得一部分政府领导和公务员产生错觉，以为只有自己作为当事人出问题，直接犯有重大错误或过失时才应承担责任，而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则可逃避责任，于是产生工作不求有功，但求无过的消极心理。

　　3、责任承担落实不到位

　　在问责实践中，着重被问责主体行政责任和政治责任的承担，而对其他责任尤其刑事很少或根本不涉及,导致不少地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒只注重于追究责任官员的行政责任，回避追究其他法律责任。

　　而且，即使是进入司法程序，也经常可以减轻甚至免除责任。2007年5月22日，最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。高检院渎检厅负责人就此指出，在矿难渎职犯罪中，免刑和缓刑比例高达95.6%。对此，高检院渎检厅负责人认为，当前，社会公众特别是一些国家机关工作人员和领导干部，对渎职侵权犯罪的严重危害性，以及惩治渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度还不够高，相当多的渎职侵权犯罪案件被忽视、被容忍、被“谅解”。[1]

三我国行政问责制对策研究

　　完善我国行政问责制要从两方面入手，一方面是对行政问责制本身缺陷的健全和完善，另一方面是完善与行政问责制相关的配套制度。

　　（一）完善行政问责制内部机制

　　1、完善行政问责法律体系，明确行政问责制度架构

　　行政问责制，通常指把各级政府及其公务员所掌控的公共权力的范围、地位或其公职身份与他们所应承担的责任联系起来，由特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的监督，并要求其承担否定性结果的一种机制。

　　（1）扩大行政问责主体范围。扩大行政问责主体范围，除上级行政机关和党委之外，增加权力机关、民主党派、普通民众等其他主体的问责权力。在这里问责主体我们采用广义说，行政问责包括同体问责和异体问责，同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政组织及行政人员的问责，其问责主体是上级或同级党委或上级行政机关。异体问责是指政党和行政系统之外其他主体对行政组织及行政人员的问责，其中包括权力机关、民主党派、司法系统、新闻媒体、普通民众。

　　（2）增加行政问责客体。目前我国行政问责的客体应包括各级行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导,以及不当履行职责和义务的公务人员。

　　（3）明确行政问责范围。基本上，行政问责大概包括几个方面：不履行法定职责、不正确履行法定职责以及其他与职责无关但严重损害政府形象的不良影响行为。不履行法定职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行法定职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定时限履行职责等情形；不良道德行为，指政府及其行政人员的行为虽不违反现行的法律和规章，但必须适合人民及社会所要求的道德标准和规范，维护政府形象。

　　（4）完善行政问责责任体系。被问责的政府及行政人员要承担四种形式的责任：法律责任（包括刑事责任、行政责任、民事责任）、政治责任、民主责任和道义责任。刑事责任是在安全生产监管过程中，公务人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为触犯刑法的，依法移交司法机关追究刑事责任；官员的行为虽然还没有触犯刑律，但已经违反了有关行政法，因此要承担相应的行政责任，行政处分的种类包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除；民事责任是指责任主体违反安全生产法律规定造成民事损害，由人民法院依照民事法律强制其进行民事赔偿的法律责任；政治责任是官员虽然没有违法，但违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；民主责任是向选举自己的人民代表和选民负责，被免除人大任命的官职；道义责任是官员虽然够不上前面三种情况，但由于其属下工作不力或者工作错误，老百姓不满意，基于道义，主动辞去职务，即所谓的引咎辞职，领导干部(官员)在并未有直接过失和渎职违法的情况下，承担着与其行政职务相联系的道义和政治责任。

　　（5）完善行政问责程序。问责的程序大致可以分为提起、受理、调查、做出决定、救济五大环节。

　　①问责的提起主要有以下几种情况：公民、法人或其他组织检举、控告、申诉；新闻媒体曝光；人大代表或政协委员建议；司法机关、政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关建议；工作考核结果；上级领导建议。

　　②问责的受理要区别情况对待：对政府任命的干部，要按干部管理权限由政府及其部门受理；对人大机关选任的干部，应由人大机关受理；对党委任命的干部，应由党委或纪委受理。

　　③问责的调查过程：对于政府受理的，可由监察部门负责调查，必要时可会同有关部门参加；对于人大受理的，一般性的问责事项可明确专人负责调查核实，重大事项应抽调人员组成特定问责的调查小组进行调查；对党委(党组)受理的问责事项应由纪委进行调查核实，必要时可要求其他相关机关或部门参加。

　　④问责决定的做出：由问责受理机关按照问责制的相关规定集体研究决定，并且要向问责提出主体进行回复。

　　⑤问责的救济：被问责的行政首长或公务员对问责决定不服的，可以在规定期限内申请复核，对维持原问责决定的，被问责主体可以向问责机关上级机关申诉；《公务员法》第90条规定了对人事处理不服的救济措施，但从列举的情况看，不包括引咎辞职、责令辞职等问责方式，这不能不说是立法的一大疏漏。而对于公务人员受内部处分能否提起行政诉讼的问题已经引起行政法学界的广泛关注，通常认为基于特别权力关系，公务人员接受内部处分不能提起行政诉讼。

　　2、在问责实践中，严格落实行政问责制

　　（1）问责制是同体问责和异体问责的双重结合，当前重在异体问责。民意机关的问责是问责制的核心，人大是最重要的问责主体。我国实行人民代表大会的政治制度，在理论上具有责任政府的框架。由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权，却很少启动；虽有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。因此，健全问责制首先应完善人大的监督机制，无疑是建设法治国家，建设责任政府的有效突破口。我们要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段，明确人大提出质询案的制度和程序，保证人大的罢免权，随着依法治国力度的不断加大，需要进一步建立人民不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。

　　推行“行政问责制”和建立“责任政府”，并非只能依靠政府和高级官员来自上而下地推动，大众及社会舆论的参与同样重要。各级党委和政府要积极支持新闻舆论监督，要鼓励适当开放新闻舆论对安全生产行政执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光，进行评析，发挥电视台、报刊杂志等舆论工具的监督作用，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性，为有权监督的国家机关提供信息，使之及时有效地采取监督措施；加强群众监督,要进一步推动行政执法公开制，对人民群众的举报、信访、上访、申诉应认真对待，发现问题，立即查处，并公示于众，以示儆戒，逐步形成人民群众对依法维护自己合法权益的舆论和环境。

　　（2）不能以政治责任、道义责任代替法律责任，尤其不能代替刑事责任。在三种责任形式中，法律责任应当是最重要的责任，不能以承担政治责任和道义责任来代替法律责任。首先，因为法律是法治社会最权威最明确的行为规范。道义责任和政治责任的承担，不以违法为限，因此在实现的过程中，与责任主体的道德水准、责任意识等主观因素密切相关，甚至官员的个人声望、社会舆论等不确定因素也会对责任的承担产生重大影响。而法律以确定性、明确性为基本特征，能够减少问责过程中的主观性、随意性和不确定性，使问责具有统一的标准。其次，道义责任和政治责任不足以问责。一次死亡上百人的矿难造成的伤痛是无法估量的，给国家的国际形象造成恶劣的影响，让主管的官员仅承担道义和政治责任有避重就轻、开脱责任之嫌，有违社会公正，尤其在引咎辞职实践中很可能成为一些违法官员“割发代首”的表演方式，依据法律对官员追究行政甚至刑事责任，是建设责任政府的必然要求。

　　在责任划分上需要注意：①行政人员有重大过失、擅自作出错误决定或有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，追究承办人员的责任，部门领导对下属人员的执法过错负领导责任；②领导责任分为主要领导责任和分管领导责任。对职责范围内直接分管的工作不负责任，不履行或不正确履行职责而造成损失的，追究主要领导责任；对职责范围内分管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，而造成损失的追究分管领导责任；③行政官员在承担了行政处分责任之后，如果法律有规定的，还应该承担民事赔偿责任和刑事责任；④对于道义责任应限定在重大、特大生产安全事故造成重大损失或者恶劣影响的情况下才应承担责任，否则对官员会产生不公平的结果。

　　（3）保障被调查人的合法权益。在调查的过程中，应当明确规定受调查对象申辩、说明理由制度。问责可能将一个官员几十年的仕途努力化为乌有，对问责对象来说影响重大，因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会，而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据。问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说明理由。《公务员法》第57条规定：“对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查,并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的,应当在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”这一规定仅限于行政处分,其实对于引咎辞职、责令辞职等问责方式，也需要赋予问责对象以陈述权和申辩权。

　　（二）完善行政问责制外部配套机制

　　1、建立信息公开制度和举报制度

　　据统计，我国80%的信息资源都为政府所拥有，如果信息透明化程度不够高，一些官员就可以把公共信息化为私有，利用带有商业价值的信息为己牟利。从某种意义上说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个最起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明，是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。所以，要深化信息公开制度，各级政府要建立和完善新闻发布或信息公开制度，对影响大、性质恶劣的特大事故，及时将查处结果通过新闻媒体予以公布。要设立并向社会公布举报电话、举报信箱和电子邮箱，对群众举报的事故和重大隐患，要限期认真追查，依法严肃处理。

　　2、完善行政执法的程序

　　重视和实现执法的程序和过程，是保证依法行政的必要环节，也是提高执法水平的重要措施。我们要大力完善行政程序制度，防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益。一是通过立法听证与行政决策（决定）听证；二是通过其他渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期或不定期地评议政府的活动。广泛听取公众和方方面面的意见，有助于缓解立法过程与行政过程中的信息不对称问题，尽可能增加立法决策与行政决策的理性，从而使行政法制建设能够得到更多的理解与支持。

　　3、建立绩效评估制度

　　绩效含有成绩和效益之意，政府绩效就是政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。从问责的绩效奖惩机制来看，存在着过分强调惩罚机制而忽视激励机制，容易滋生“不求有功，但求无过”的消极政绩观和“当一天和尚撞一天钟”的思想。因此，在推进问责制的进程中应当将惩罚机制与激励机制结合起来。将政府领导责任追究制度和政府领导晋升制度相挂钩,即把政府领导履行责任的业绩作为其晋升的重要依据,使政府领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来，刺激官员的积极性，防范行政权的消极行使；加强对各级安全生产监管部门以及每个执法人员履行安全生产监管行政执法情况进行考核。考核工作采取平时与定期、责任制考核与公务员年度考核相结合的方式进行，同时作为安全生产监管执法人员业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

　　4、加强保障机制建设

　　实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，对被问责后的官员去向进行妥善处理。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　（作者单位：宋慧宇，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，吉林大学法学院博士研究生；于晓光，吉林省社会科学院法学所所长，吉林省立法咨询委员，长春理工大学教授；长春130033）

　　[1]参见《检察官：矿难渎职犯罪免刑和缓刑比例达95.6%》，