李晓春等

　　[提  要]我国已初步形成了行政争议的解决机制，但还很不完善，没能有效地解决现存的大量行政纠纷。本文对我国行政争议解决体系中的行 政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、行政裁决、行政仲裁、行政调解与和解等途径进行了评估分析，同时提出了相应的对策，并据此得出、推出了相应结论。

　　[关键词]行政争议；解决机制；评估

　　随着我国改革和发展进入关键阶段，各种社会矛盾和利益冲突凸显，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，致使行政争议呈增多趋势。特别是在城市房屋拆迁、农村土地征收、劳动和社会保障等事关人民群众切身利益的方面因行政争议不能得到及时有效解决，引发群众集体上访和群体性事件的问题比较突出，影响了社会的正常秩序和稳定。能否有效解决行政争议，妥善化解矛盾纠纷，关系到社会的和谐稳定，关系到党和政府在人民群众心目中的形象。而有效地解决行政争议的关键是建立健全行政争议解决机制。

　　行政争议也称为行政纠纷，是社会纠纷的一种。从法律角度看，社会纠纷大致可以分为私法纠纷和公法纠纷两类。私法纠纷，又称民事纠纷，主要是发生在双方地位平等的私人之间的纠纷。公法纠纷包括宪法纠纷和行政纠纷。宪法纠纷，是涉及宪政制度实施，以及涉及宪法权利的纠纷。美国总统候选人就总统选举的票数计算问题的纠纷、国会弹劾总统，都涉及宪法纠纷；行政争议，是指在行政管理活动过程中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。[1]广义的行政争议，还包括国家行政机关之间以及国家行政机关与其工作人员之间在行政管理过程中的争执。本课题讨论的重点将围绕狭义行政争议的解决，即国家行政机关与公民、法人或者其他组织之间争议的解决。

　　行政争议在我国现阶段是大量存在的。近年来，我国每年的行政复议受案的有8万件，行政诉讼案件有9万件。[2]与数以百万件民事纠纷案件相比少得可怜，难道我国每年真的就只有十几万件行政争议案件吗？事实并非如此，由于各种复杂的原因，民不想告官、民不敢告官的情况是大量存在的。正因为如此，有多少本来应当形成的行政争议而最终没有形成案件的情况是没有统计的，很难说清具体数字，但可以肯定地说，要比复议机关和法院受理的行政案件总和大得多。为此，我国党和政府对于行政争议的解决高度重视，2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制”。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，从坚持依法行政、加强和改进行政复议和行政审判工作、注重运用调解手段化解行政争议、加强法制宣传教育、加快完善行政立法、加强工作领导等方面，提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求。

　　争议或纠纷的性质不同，解决争议或纠纷的手段也就有些差异。民事纠纷的解决方式有协商、调解、仲裁、行政裁定和诉讼。我国已经颁布了《仲裁法》和《民事诉讼法》来专门规定民事仲裁和诉讼程序。我国目前行政争议的解决途径主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、行政仲裁、行政裁决等，现分别进行评估分析。

　　一、行政复议

　　行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关或其他行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向上级行政机关或法律、法规规定的特定机关提出申请，由受理申请的行政机关对原行政行为再次进行审查并做出裁决的制度。行政复议的特点是程序简便，符合效率原则；由精通业务的行政人员作出，适应行政案件的专业性特点；行政机关内部垂直系统的上下级关系便于行政案件的执行等。在我国行政争议的解决机制中，行政复议是最为直接有效的解决途径。

　　1990年12月24日，国务院发布《行政复议条例》，在我国建立了统一的行政复议制度；1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》；1999年5月6日，国务院印发了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》；2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅结合预防和化解行政争议、完善行政争议解决机制的新形势，专门下发通知对加强和改进行政复议工作提出了明确要求。近几年来，在行政复议实践中，各地积累了一些经验，也发现了一些具体制度上需要进一步完善的问题。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的“完善行政复议制度”的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，2007年5月，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

　　《条例》充分体现了“以人为本、复议为民”的要求，在制定条例的过程中，遵循了依法完善、方便申请、积极受理、改进方式、强化监督、指导原则；《条例》在畅通复议渠道方面做出了许多的新规定；《条例》在改进审理方式、提高办案质量上，健全了行政复议审查方式，增加了和解制度，增加了调解结案的方式；《条例》增加了复议决定类型，明确了被申请人重新作出具体行政行为的时限，确立了“不利变更禁止”原则，这些都突破《行政复议法》的规定。

　　《行政复议法实施条例》的颁布实施，标志着我国行政复议制度在立法上趋于完善。但是，由于《行政复议法实施条例》实施的时间尚短，行政复议制度存在的“公正性”欠缺的问题能否得到解决还要拭目以待。因为从1999年到2006年，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50%以上，[3]这使人们对行政复议的公正性产生怀疑。由此产生的结果是行政诉讼案件的增多和信访在民间的推崇。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择既经济又便利，既彻底又快捷的纠纷解决方式——行政复议，毋庸质疑，公正性的缺失是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。很难想象一个依附于其他机关、唯其命令是从的裁决者能够公正地解决纠纷。因此，要解决行政复议的公正性缺失问题，必须在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。具体的设想是：（1）在全国范围内形成四级，分工如下：对县级人民政府各工作部门、乡（镇）级人民政府及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对市级人民政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对省级人民政府的各工作部门、市级人民政府及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由省级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。实行垂直领导的行政机关，由市级以上政府设立的复议委员会解决争议。⑵上下级复议委员会之间不是领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级制。对下级复议委员会作出的复议决定不服，应直接向法院提起诉讼。这就避免了“行政系统内部官官相互”。⑶应使复议委员会的级别比同级政府各部门高半格，使后者有义务接受前者监督，听从其指挥，并自觉履行前者裁判的义务。⑷各行政复议委员会的人员管理、职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核与所在政府无关，由各级行政复议委员会掌握。行政复议经费必须单独列入各级财政预算，专款专用，不得被挤占或挪用。⑸处理复议案件时，实行民主合议制，确保行政复议决定的公正。[4]

　　二、行政诉讼

　　行政诉讼是指公民、法人或者其它组织在认为行政机关及其公务员的具体行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向人民法院起诉并由人民法院对具体行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。而行政诉讼的特点是程序规范、严谨；由精通法律并独立于行政机关的司法人员作出，符合公平正义的理念和法治原则的要求。在我国行政争议的解决机制中，行政诉讼是最为客观公正的解决途径。

　　我国1989年制定行政诉讼法，实施了17年未修改。行政诉讼法律制度的缺陷日益暴露，亟待修改完善。完善行政诉讼，应着眼于解决以下问题：

　　第一，拓宽受案范围。我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式，其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定比起该制定前的各个单行法，有所扩大。但是，在实践中仍然范围过窄，很多案件进不了诉讼渠道，公民告状无门。从解决社会纠纷的目的出发，原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，在立法技术上，法院受案范围宜采用概括式规定；对于特殊行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确排除。具体来讲，应从以下几方面拓宽受案范围。一是确立公权力诉讼。除了行政机关行使国家行政权力，还存在其他社会组织行使公共权力的现象。例如，足球协会、会计师协会等行业协会对其成员的处理，村民委员会根据村规民约行使自治权力，公立学校在招生、学籍管理、学位颁发、对学生的纪律处分等方面的管理权。《行政诉讼法》虽然也有关于“法律、法规授权组织”实施具体行政行为的规定，但不够明确，造成实践中各地做法五花八门。行政诉讼不能囿于“行政”这个名称，而应从解决社会纠纷和保护当事人诉权的目的出发，根据行政诉讼的精神实质，把这类公权力行为纳入行政诉讼受案范围。二是把抽象行政行为纳入诉讼渠道。《行政诉讼法》把可诉的行政行为限于具体行政行为，排除了抽象行政行为。对于抽象行政行为，只能等到行政机关据之作出具体行政行为后，受害人各自分别起诉，法院在审查该具体行政行为合法性时予以附带的审查，决定是否予以适用。这样做不利于当事人及时获得救济，不符合诉讼经济原则，也不利于及时纠正错误的抽象行政行为。应当确立成熟原则，只要行政行为对公民、法人和其他组织的利益构成实质性影响，后者就可以提起诉讼。三是确立“有法律上利害关系”的起诉标准，开辟公益诉讼。《行政诉讼法》规定可以起诉的范围基本上限于“侵犯人身权、财产权”。人身权、财产权以外的其他权利，包括政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等，受到行政机关的违法侵害，除非法律另有规定，公民无法依据该法提起诉讼，而只能寻求别的救济途径。权利的种类是无法完全列举的。为了充分保障公民的诉权，应当规定，凡是与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行政行为不服的，都可以提起诉讼。作为上述标准的补充，可以考虑，在某些缺少特定利害关系人的领域，例如公共工程的兴建和环境保护方面，允许公民以纳税人的资格提起诉讼，或者由检察机关代表公共利益提起诉讼。这就把那些不损害特定当事人利益（甚至可能有利于个别人利益），但损害社会公共利益的行政行为也纳入到行政诉讼之中。四是全面确立“司法最终救济”的原则。目前对大多数的具体行政行为，都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或者直接提起诉讼，但法律规定几类具体行政行为为行政终局。我国根据已经WTO规则的要求，修改了其中涉及专利、商标行政行为行政终局的规定，但仍保留了若干行政终局的类型。今后还应继续取消这些不符合WTO规则要求的规定，允许当事人对于所有行政行为，在穷尽行政救济后向法院起诉。对于行政机关奖惩、任免、待遇等内部行政行为，《行政诉讼法》也排除法院受理。有些国家曾把这类行为视为“特别权力关系”，不准法院受理。但战后各国纷纷开禁，从而消除了这个“法外空间”。我国近期可能还不宜把它们全部纳入行政诉讼受案范围，但应当提供合理的救济渠道。为公正、及时解决纠纷，借鉴外国经验，可以考虑：对于不予录用、开除等涉及公务员基本身份关系和重大利害关系的行政行为，允许当事人在穷尽行政救济后提起诉讼；引入宪法和法律原则作为审查依据，加强审查力度，保证审查结果的公正性。

　　第二，延长诉讼时效。《行政诉讼法》规定普通诉讼时效为三个月。这一时效过短，导致很多公民丧失起诉时机。从保护原告诉权的目的出发，应当规定更长的时效期间。此外，行政诉讼是否适用时效中断等一般规则，法律应作明确规定。被告对原告起诉主张超过诉讼时效的，应当在答辩期间提出；被告在一审中没有对诉讼时效提出异议，在二审中不得再以超过诉讼时效作为抗辩理由。对于原告起诉是否超过诉讼时效有争议的，应当由被告举证。

　　第三，经过复议的案件，一律以复议机关为被告。《行政诉讼法》第25条规定：“经过复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告。”在实践中，一些复议机关为了“不做被告”，千方百计地维持原具体行政行为。这种现象削弱了行政复议的作用，不利于解决纠纷，也不利于上级行政机关监督功能的发挥。为此，应当修改为，经过复议的案件，一律以复议机关为被告。

　　第四，诉讼中的执行以停止执行为原则。依据现有规定，原则上起诉不停止具体行政行为的执行。实践中，一些行政机关为造成既成事实，利用职权，在诉讼过程中抢先执行，给原告造成不可挽回的损害，并给诉讼造成被动。从保护原告的合法利益，维护行政诉讼的正常进行考虑，似应改为以停止执行为原则。在特殊情况下，为防止给公共利益造成重大损失，行政机关可以向法院申请执行，也可以请求法院适用“加速程序”。

　　第五，完善裁判方式。《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”当初这么规定，是担心行政机关利用调解压制原告，或者拿公共利益作交易。但在审判实践中，大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，禁止调解的规定名存实亡。从解决纠纷的角度出发，只要“协调”过程和结果不违反法律，应当予以准许。为此，似应取消前述规定，允许调解。法院审查后，认为不违反当事人意愿和法律强行规定的，制作调解书，经送达生效。根据案件情况，还应增加驳回原告诉讼请求、确认行政行为违法、禁止行政机关实施某个行为等判决方式。对于行政行为合法的，似应适用驳回原告诉讼请求的方式，代替目前的维持判决。此外，应适当扩大司法变更权的范围，允许法院在特定情况下代替行政机关作出决定。

　　第六，强化执行力度。法院判决后不执行判决的现象依然很严重。行政机关对不利于自己的判决（特别是履行义务的判决），往往拒不执行。一些政府领导担心行政判决影响当地经济或者行政效率，甚至公然出面阻止法院判决的执行。现有法律的执行条款不够严厉，措施过于简单。可以考虑将责任落实到个人，特别是增加行政首长的个人责任。[5]

　　三、行政赔偿

　　行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。理论界一般只将行政赔偿作为解决行政争议重要的救济内容，而没有将其作为独立的解决纠纷的途径。笔者认为，行政赔偿无疑是救济内容，但根据国家赔偿法的规定，行政赔偿既可以在申请行政复议或提起行政诉讼中一并提出，也可以单独向行政赔偿义务主体提出，当相对人单独提出时理应视为独立的解决行政争议的法定途径。

　　我国的国家赔偿法是1994年制定的，现在已明显落后于民事赔偿制度。就实施状况来看，我国的国家赔偿制度还很不理想。赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，让一些人对这部法律失去了信心。甚至有的学者将其称为“国家不赔法”。对国家赔偿制度（其中的行政赔偿）的完善可以考虑以下方面：

　　第一，扩大国家赔偿范围，增加行政补偿制度。现行国家赔偿法只适用于国家机关在行使职权中侵权的情况。道路、桥梁等公共设施因设置、管理欠缺而致人损害的，由受害人依照民法通则等规定，向负责管理的企事业单位要求赔偿。鉴于我国社会改革的方向，那些实行企业化经营、自负盈亏的行业，如铁路、民航、电力等，由企业负责赔偿；但对于国家设立并由政府直接管理的，如公立学校、公共道路等，应由国家负责赔偿。国家赔偿法没有提到国家补偿的问题。实践中，国家机关合法行使职权过程中，也可能给人们造成损失。对于那些因公共利益而承受特别牺牲的人，根据公平负担的原则，应该给予适当补偿。例如，因配合执行国家公务，因见义勇为，因国家保护的野生动物等等而致人损害，需要采取适当方式补偿。国家赔偿法在修改时应该考虑作出原则规定，再由各单行法具体规定。

　　第二，提高财产损害和人身损害的赔偿标准，增加精神损害赔偿。现有的国家赔偿标准基本上仅仅满足受害人“最低生存保障”的需要。对于人身自由损害，只赔偿平均水平的工资；对于财产损失，原则上只赔偿直接损失（有些情况下，连直接损失标准也可能达不到），对于可得利益损失一概不赔。这个标准明显低于民事赔偿的标准，以致受害人为寻求国家赔偿四处奔波，最后得到的赔偿可能还填补不了车马费。从“国家侵权同样承担责任”的理念和充分发挥国家赔偿制度功能的现实需要出发，对于国家机关侵权应当给予充分赔偿，其赔偿标准不应当低于民事赔偿的标准。依照现有规定，违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权，只赔偿物质性损失，而不赔偿精神损害。在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下，给予一定数额的精神损害赔偿，既能够弥补现有赔偿标准的不足，又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。在私法领域，精神损害赔偿已经得到普遍确认，国家赔偿法在修改时也可以予以借鉴。

　　第三，改进赔偿费用的支付和管理方式。在国家赔偿实践中，赔偿义务机关并没有遵守赔偿费用管理办法，基本上从部门“小金库”中支付了事，而不愿向财政机关申请核拨。这种状况既不利于受害人拿到赔偿费用，也不利于行政监督。因此，可以考虑，将财政预算列支的赔偿费用设为独立的赔偿基金，由赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或者判决书直接从该基金中申领。

　　第四，落实错案追究制度。按照国家赔偿法的规定，国家工作人员刑讯逼供、滥用警械或者在处理案件中贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的，赔偿义务机关在赔偿损失后，应当向其追偿部分或者全部赔偿费用；有关机关并应依法给予其行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。实践中这一条款没有得到很好落实。落实上述错案追究制度，将有助于促进政府人员谨慎从事，依法行政。

　　四、信访

　　信访是指公民采取书信、电话、走访等形式，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，建国后，一直发挥着抒发民情，消除民怨，改善政府与群众关系的重要作用，同时也在一定程度上起到了解决行政争议的作用，是极具中国特色的社会纠纷解决机制。由于其没有受案范围的限制，而成为老百姓最热衷的一种救济渠道。多年的实践表明，信访制度对于解决行政争议功不可没。为规范信访行为，1995年10月，国务院发布《信访条例》，施行10年后，2005年1月，国务院重新发布《信访条例》。《信访条例》对于规范信访行为，有效解决矛盾和纠纷起到了一定作用。但是，信访制度的弊端仍然存在：主要表现在：

　　第一，信访机构庞杂而混乱。上到中央下到地方，从党政机关到公检法部门，甚至军队、企事业单位等，都设立了信访接待机构，而这些机构之间无法有效的协调，使得一个信访案件在不同部门的处理结果往往互相矛盾。这样不仅造成一定程度的解决争议的资源浪费，而且也影响到纠纷的公正解决。

　　第二，信访工作人员服务意识淡薄。据有关专家统计，与群众庞大的信访量相比，信访的立案数相当小。而在已经受理的信访案件中，解决概率也仅为千分之二。

　　第三，信访存在的合理性受到质疑。由于缺乏独立的地位和相应的职权，缺乏有效的法律规制，使得信访这一解决纠纷机制人治色彩浓重。信访成功与否很大程度上取决于领导对此事的关注程度和领导个人看法，因此带有很大的偶然性和随意性。信访没有时间和级别限制，无穷尽的信访使得已经生效的行政决定和司法判决随时面临被推翻的危险，不利于行政秩序的稳定性。在法治化的今天，有些学者以信访是人治化的体现而主张将其从行政争议的解决机制中删除。[6]笔者认为，保留信访制度是必要的，因为确有一些行政争议通过其它途径很难解决，保留信访制度可以使相对人多一条救济渠道。但是，从解决社会纠纷的角度来说，信访不是一种常规的、制度化的纠纷解决渠道，而只是对行政复议、诉讼等渠道的补充。

　　五、行政仲裁

　　行政仲裁是指纠纷双方当事人按事先或事后达成的协议，自愿将有关争议提交仲裁机构，仲裁机构以第三者的身份对争议的事实和权利义务作出判断和裁决，以解决争议，维护正当权益，当事人有义务履行裁决的一种制度。改革开放以来，随着政府行政职能的转变，行政仲裁在我国曾有过多次不同的规定。实践中一度实行过的经济合同仲裁属于行政仲裁，现已取消；目前的劳动争议仲裁性质并不明确；且这两种仲裁都并非对行政行为实施救济。因此，过去我国不存在包含解决行政争议内容的行政仲裁制度。1997年8月8日国家人事部发布《人事争议处理暂行规定》规定了对人事争议的行政仲裁制度，其中包含解决行政争议的内容。该《规定》第2条第1项规定对国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘用合同发生的争议，可以向各级人事部门所设立的人事争议仲裁委员会申请仲裁。人事争议的行政仲裁制度的确立，结束了长期以来人事争议无法律救济途径的状况。但这种仲裁主要是一项内部行政行为，无司法最终解决制度与之相配套，也未赋予当事人在司法途径与行政途径之间进行选择的权利。从发展趋势上看，总的来说，行政仲裁主要是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，更多地属于行政司法的范畴，不适合作为解决行政争议的主要途径。六、行政裁决

　　行政裁决一般指行政机关依法律、法规授权，对当事人之间发生的，与行政管理活动有关或与行政合同有关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行为。这种意义上的行政裁决解决的是民事纠纷，而非行政争议。我国还有另外的行政裁决制度，是解决行政争议的，专利复审就属于这种裁决制度，属于解决行政争议的一种途径。这种解决行政争议的途径往往行政机关具有最终的裁决权，因其不符合司法最终解决原则，在我国加入WTO后，这种制度从发展趋势看将来是要被废止的，不可能成为解决行政争议的主渠道。

　　七、行政调解、和解

　　调解、和解是解决民事纠纷的重要方式。但是，我国的行政诉讼法明确规定，行政诉讼不适用调解，行政复议法也没有调解的规定。但是，调解应当成为解决行政争议的法定的救济途径。理由是：第一，调解和协商和解是解决争议或纠纷普遍、有效的方式，解决了大量的民事纠纷和劳动争议，其地位和价值是其它救济途径无法替代的。第二，我国解决行政争议的途径过窄，救济体系亟待完善。在任何国家，解决行政争议都不可能靠一两个机构、一两种渠道全部解决，而必须建立多样性的、整体和谐的救济体系。我国解决行政争议主要靠行政复议和行政诉讼，将行政调解、和解纳入行政争议的解决机制中，会极大拓宽行政争议的救济渠道。第三，行政复议法、行政诉讼法“不适用调解”的理由不充分。现行法律排出调解的适用，大致的理由有：一是行政机关或其它行政主体不享有实体的处分权，无权放弃其法定职权，而调解的前提是双方都必须有处分权；二是强调调解可能损害国家利益或社会公共利益。这两个理由过于牵强。因为在行政诉讼或者行政复议过程中，作为被告的行政主体发现自己作出的行政行为违法或不当主动纠错并不是放弃法定职权，而“强调调解可能损害国家利益或社会公共利益”也只是立法者的一种担忧，并没有事实上的依据。第四，解决行政争议的实践中已经突破了“不适用调解”的规定。一方面，《行政复议法实施条例》增加了和解制度。为了有效化解行政纠纷，平衡利益，努力做到案结事了，条例规定公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。另一方面，《行政复议法实施条例》增加了调解结案的方式。虽然行政复议法中没有规定调解制度，但行政复议实践中调解被大量地运用于处理行政争议的过程中，并且取得了良好的效果。为此，条例规定对行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件或者当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。

　　八、其他方式

　　实践中已经出现的一些新的救济途径可以给我们以有益的思考。如全国大多数地级市都已开通的市长公开电话，专门针对不当行政执法行为设立的投诉电话等。这些公开电话、投诉电话除了可以针对违法行政行为提出以外，实践中最为有效的，公民反映最能解决问题的是可以针对不能提起行政复议、行政诉讼的失当行政行为。是否可以将这些市长公开电话、投诉电话与信访制度在人员、资源和运作方面结合起来，建立一种类似于国外和我国香港所行之有效的专门调查和处理对行政失当所作投诉的申诉专员制度呢？这需要进一步研究。

　　通过对我国行政争议解决机制的评估分析，可以得出或推出以下结论：

　　结论一：从总体上说我国已经初步建立了行政争议的解决机制。

　　结论二：有效解决行政争议必须建立科学的行政争议解决机制。

　　结论三：一个科学有效的行政争议解决机制应该具有下列标志：一是主体多元，分工明确——在空间上并存；二是形式多样，相互衔接——在时间上继起；三是规范完备，程序严密——在实践中可行；四是结构合理，配置科学——在功能上互补。

　　结论四：行政复议和行政诉讼是我国解决行政争议的主渠道，行政赔偿、信访、行政裁决等只能作为行政复议和行政诉讼的补充。

　　结论五：我国解决行政争议的解决应在公正与效率中寻求平衡。应使行政争议尽量在行政系统内部解决，穷尽行政救济后再向法院起诉。

　　参考文献：

　　[1]谭宗泽、王学辉.新编行政法学[M].重庆：重庆出版社，2001.[2]应松年.依法预防和化解行政争议是政府行政管理的重要职责[J].中国党政干部论坛，2007.10.

　　[3]向品.从公正视角看我国现行行政复议体制[J].中南财经大学学报，2006.4.[4]向品.从公正视角看我国现行行政复议体制[J].中南财经大学学报，2006.4.[5]应松年.完善我国的行政救济制度[J].中法网学术精品，2006.10.9

　　[6]朱翠兰、徐鹏云.试论我国行政纠纷解决机制的完善[J].行政与法，2007.7

　　[本文为中共吉林省委党校李晓春主持的吉林省行政管理科研课题《我国行政争议解决机制问题研究》的结项报告（编号：JLXZ071013-1），课题组成员：魏冬云，付大鹏，李砚博，隋越]