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欠发达地方政府关注民生的途径和措施研究

     
 

蔡启昌

  全面建设小康社会,构建社会主义和谐社会,既需要大力发展经济,又需要不断改善民生。党的十六届六中全会和去年底召开的中央经济工作会议都把解决民生问题作为今年和今后一个时期的工作重点。胡锦涛总书记强调,要下大力气解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,不断提高人民生活水平。可见,对各级党委和政府来说,解决民生问题是最大的政治,改善民生问题是最大的政绩。作为欠发达地区,认真贯彻落实中央的决策部署,立足实际创造性地开展工作,坚持在大力促进经济发展的同时不断改善民生,具有更加重要的意义。本文试图就欠发达地区(以松原市为例)民生建设上存在的一些不和谐因素作一探索性研究,并据此提出一些肤浅性的对策建议。

  一、关于对民生的认识

  顾名思义,民生问题是指国民的生活问题,孙中山将民生问题概括为衣、食、住、行四要素。不过,时代在发展,民生问题的要素也在不断变化。跟计划经济时代相比,现时代更加突出地显露出教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、社会保障作为民生之安全网的重要性。当然,民生问题除了上面这些,还有民主、政治、文化、体面、尊严等都已经成为必须考虑的重大民生问题。

  民生问题的解决程度决定了社会进步程度和政权兴亡。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论,民生问题一直与国家发展存在着不可分割的关系。“民惟邦本,本固邦宁”是《尚书·五子之歌》中所说的,它构成了儒家治国理政思想的核心,而《管子·霸业》指出“以人为本,本治则国固,本乱则国危”,《孟子·梁惠王下》则提出“忧民之忧者,民亦忧其忧”,《孟子·尽天下》主张“民为贵,社稷次之,君为轻”等议论,亦客观反映了古代先贤对民生问题的重视。然而,翻开历史典籍,却发现民生问题在中国历史长河中很少受到过真正的重视。只有到了新中国成立后,民生问题才真正受到关注,全心全意为人民服务即是毛泽东同志倡导并逐渐发展成为中国共产党的宗旨的。改革开放20多年来,民生问题受到普遍关注。小平同志明确提出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准。江泽民同志提出“三个代表”重要思想,强调要“代表最广大人民的根本利益”。以胡锦涛同志为总书记的新一代领导集体更是明确提出以人为本、立党为公、执政为民的理念,“权为民所用,权为民所享,利为民所谋”日益深入人心。这种观念的变革和发展理念的革新,正在引领着我们国家迈向现代、文明、进步的全新发展阶段。

  二、欠发达地方政府关注民生的重要意义

  所谓欠发达地区,是指与发达地区比较经济发展水平相对较低,与不发达地区比较经济发展水平相对较高,经济发展达到一定水平,且基本具备加快经济发展的基础条件,具有较大经济发展潜力和一定规模范围的经济区域。应当看到,同发达地区相比,欠发达地区面临的民生问题更为突出:有的群众因拆迁失去了原有的安稳生活,因土地被征用失去了原有的生活依靠,因改制下岗失去了原有的经济来源,等等。虽然这些问题都是发展和改革中的问题,需要通过发展和改革来解决,但如果处理不好,势必会影响社会和谐,最终也会影响经济发展。这就要求我们切实把发展经济和改善民生有机统一起来,让人民群众充分享受到改革发展的成果,努力消除和化解不和谐因素。因此,欠发达地方政府关注民生具有更为重要的意义。

  一是经济社会发展的需要。欠发达地区由于经济发展相对落后,社会事业发展明显滞后,公共产品供给不足和公共服务体系能力不强,影响社会和谐的问题更加突出。因此,着力发展社会事业和解决民生问题,为加快经济发展和人民群众生产生活创造良好的环境与条件,使人民共享改革发展的成果,才能激发人们的创业热情况,增强社会创造活力,保持社会安定有序,有效推动经济社会快速发展,尽快实现由欠发达向发达的过渡。

  二是解决突出问题的需要。历史经验表明,仅有经济发展和社会财富总量增加,并不能自然实现社会和谐。一些拉美国家上世纪80年代中期到90年代中期“失去的十年”的教训,佐证了这一点。我国改革开放以来经济社会发展取得了巨大成就,但仍然存在种种不平衡因素、不协调现象。这些问题在欠发达地区表现的更为突出。例如,就业压力沉重;城乡、行业之间发展不平衡,收入差距拉大;社会保障体系不完善,农民的社会保障尤为脆弱;教育水平不高,医疗卫生体制落后,上学难、上学贵和看病难、看病贵等问题依然存在;等等。如果我们只顾经济增长而忽视社会发展,不仅会加重经济社会发展不平衡的矛盾,而且经济发展最终也将难以为继。

  三是转变政府职能的需要。欠发达地区由于长期受传统观念的影响,一些政府工作人员往往更多地是从行使权力的角度来看待施政问题,存在着重权力轻责任、重管理轻服务的现象。发展社会事业和解决民生问题的实践,能够强化政府提供服务和履行责任的意识,推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变,从管制型政府向服务型政府转变,从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。

  三、欠发达地区民生问题的现状

  改革开放20多年来,中国的民生得到了极大改善。然而,随着经济的发展,新的民生问题逐步显现。欠发达地区民生问题就更为突出。以松原为例剖析欠发达地区民生现状。

  松原自1992年建市以来,经济社会实现了较快发展,大多数城乡居民迈进了小康生活。可以用许多具体指标来加以说明,如地区生产总值从1993年的50.7亿元上升到2006年的473.7亿元,人均GDP从2037元上升到17026元,首次超过2000美元,这是一个非常重要的台阶;地方财政收入从1994年的1.99亿元上升到2006年的17.1亿元;城镇居民人均可支配收入从1993年的2613元上升到2006年的10071元,农村居民人均纯收入由944元上升到3746元;农村居民的恩格尔系数从1993年的45.6%下降到2006年的40.2%,城镇居民的恩格尔系数由49.4%下降到28.4%;城乡居民储蓄存款余额从1993年的19.5亿元上升到2006年的159.1亿元,人均储蓄存款从782元增长到5719元。还可以列举出很多指标,如城乡居民的人均居住面积、家庭财产结构、文化消费等等。这些都足以表明松原经济发展进程就是松原民生问题不断得到改善的过程。可见,建市15年来取得了重大成就,松原的民生得到了极大改善。

  然而,经济指标的增长与发展,并不意味着民生问题已经得到全面解决。因为前一个时期解决的民生问题,主要解决了绝大多数人的衣食之忧,而现在民生问题与时代的发展同步,其内涵也在不断发展。

  从教育看,松原建市以来,尽管各级政府对发展教育事业、保障教育公平做了大量工作,但在现实中,还存在着财政性教育经费投入不够、教育资源分配不公、受教育的机会尚不公平等问题。据资料显示,目前发达国家教育经费支出占本国GDP比值约为6.2%,发展中国家约为4.0%,世界平均水平约为4.4%。我国教育经费支出占GDP的比例约为3%,处于低收入国家水平,而松原市该项指标值仅为1.6%。教育经费投入不足影响了办学条件,继而导致教育观念、教师素质、科研能力等软资源的失衡。同时,农村优秀教师外流和不合格教师充斥校园的问题也相当突出。重点学校在生源、信息等方面占有其他学校难以相比的优势,如高分学生由重点学校先录等。少则数千元,多则上万元的择校费,让许多家长“望学兴叹”。教育资源配置上存在的种种不公也进一步加剧了社会的不公,进而影响到和谐社会的构建。

  从卫生看,多年来,松原市卫生事业得到了较快发展,但“看病难、看病贵和看病不放心”的问题仍是社会普遍关注的焦点。究其原因:一是卫生资源总量仍然不足。从全国来看,我国人口占世界人口的22%,但卫生费用仅占世界卫生总费用的2%。而松原市卫生资源总量与全国平均水平相比则差距更大。2006年末,全市每千人口平均拥有病床位1.83张、卫生技术人员3.07人,与全国平均水平对比,分别少0.57张和0.39人。二是医疗卫生结构布局不合理。松原市占总人口73%的农村只拥有29%的卫生资源,并且乡村卫生队伍逐年萎缩,人才匮乏,农民缺医少药状况不能得到真正改变。三是药品和医用器材流通秩序比较混乱。由于医药市场监管力度不够,一些企业违规操作,搞虚高定价,致使药品和医用器材定价高于成本几十倍,甚至上百倍。医务人员拿回扣、提成,医院买卖贵重药品,医生开大处方等现象也比较严重。四是医院管理不规范、医护人员自律意识不强。医生收取患者的“红包”已经成为见怪不怪的事情。有些医院给各科室的医生下达处方额,把处方收入与科室和个人收入直接挂钩,让许多医生不得不尽最大能力给病人多开药、开好药,直接导致了广大群众怕看病、不敢看病、看不起病的现象发生。

  从就业看,当前乃至今后相当长的一段时期,松原市将长期面临劳动力供给与需求之间的突出矛盾,就业任务十分繁重。根据有关资料预测,“十一五”期间,松原市将累计新增就业20万人,五年转移农村劳动力15万人以上,城镇化率由目前的27.1%上升到40%。要实现2020年全面建设小康社会的目标,城市化率需要达到70%以上,就意味着农村还将有80万人口转移出来,如此庞大的人口要在未来10到15年中不断转移出来,就业压力可想而知。与此同时,由于产业的资本和技术有机构成提高,GDP的就业增长弹性系数明显降低。据国家有关部门的调查,1991年GDP每增加一个百分点,就业弹性系数为0.18;2006年就业弹性系数仅为0.071。这一趋势表明经济增长对就业的拉动功能削弱。从就业结构来看,2006年,松原市三大产业增加值之比为23.7:54.1:22.2,而全社会就业人数之比为76.5:8.5:15。显然,一产就业比重过高,二、三产业就业比重偏低。目前,发达国家三大产业就业比大约在10:20~40:50~70,这说明松原市劳动力就业的结构性问题比较突出。而且农村劳动力的素质普遍不高,文化程度低,且大多数人技能单一,从而限制了向非农产业转移的步伐。另外,城镇居民和农民仍实行不同的就业政策,对农民进城务工在身份、户籍、子女教育等方面存在种种限制,使其不能较好地从农业转移到二、三产业。可见,就业形势不但现在严峻,在未来十多年都将相当严峻。

  从收入分配看,尽管说松原市绝大多数城乡居民的收入在上涨,但收入分配不公、分配差距加大等问题也逐渐显现出来。城乡居民之间的收入差距看,松原市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入之比从1992年的1.89:1上升到2006年的2.69:1,14年来两者间的差距扩大了0.8倍。清华大学胡鞍钢教授曾指出,如果考虑到城镇居民获得的各种转移支付和补贴等,并将城乡居民收入的计算方式、税赋负担、社会保障、基础设施等因素综合考虑,城乡差距很可能会在6倍以上。从城市各阶层之间的收入差距看,2006年松原市城市居民低收入户人均可支配收入为2144元,高收入户人均可支配收入为18653元,比2000年分别增长1.33%和56.5%,二者之间的增幅相差50多个百分点。可见,低收入组居民的贫穷感越来越强烈。另外,各单位、行业和部门之间收入差距也在不断拉大,诸如电力、烟草、电信等单位的工资水平已远超出平均水平数倍,而令其他行业劳动者望尘莫及。同时,在国民经济战略性调整、国企改组改制中,还有大批工人下岗待业。分配不公、利益失衡,导致心理失衡,是当前社会不稳定的一个重要诱发因素,也是一些群体性上访事件屡禁不止的根源。

  从社会保障看,我国的社会保障制度改革成就巨大,举世瞩目,但社会保障制度或体系的建设与完善依然是任重而道远,由于社会保障的覆盖面窄,还不足以解决群众的“后顾之忧”。据统计,到2005年底,松原市包括退休人员在内,参加养老保险的参保人数只有17.5万人,仅占全市社会劳动者的14.6%。和养老保险一样,与松原市278万人的人口基数相比,基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别为27.6万人、13万人、12万人、14万人,都还显得“相当单薄”。相应的社会保障体系主要覆盖的是城镇职工,而在广大的农村,社会保障体系还很薄弱。农村劳动力进城就业以后,尽管政府一再强调企业要把每一个职工纳入社会保险,但因为种种原因,他们的参保率依然很低。另外,城镇居民最低生活保障制度,农村贫困人口的救助,老年人、残疾人的福利享受等等,都还有许多事要做。

  此外,还有文化体育、公共设施、社会治安等诸多方面存在民生问题急待解决。

  四、欠发达地方政府关注民生的途径

  现在,以人为本的执政理念日益深入人心,而以人为本必须关注民生,只有关注民生才能重视民生、保障民生和改善民生。欠发达地方政府要关注民生问题,必须不折不扣地贯彻科学发展观,在关注民生问题过程中,重点关注和解决好教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、公共设施、社会治安等重大民生问题。

  (一)通过关注教育,解决好上学难、上学贵的问题。教育是民生之基,要全面巩固九年义务教育普及成果,努力促进教育公平,实现城乡、区域和学校之间的均衡发展。切实提高财政支出中教育经费的比重。在今后市县各级政府的预算支出中要不断增加对教育,特别是对农村教育的投入。限制和缩小教育差距,各种建设费用应优先向薄弱学校、农村和边远乡村倾斜。采取相应措施,确保流动人口子女的受教育权。建议各级政府设立专项资金,作为流动人口子女的教育经费。鼓励、支持社会团体和公民个人依法办学,取消限制民办学校发展的各种不合理规章制度。加大对职业教育工作的统筹力度,加快推进职业教育步伐。加强学校收费管理和制度建设,坚决杜绝隐性的乱收费行为。

  (二)通过关注医疗卫生服务,解决好看病难、看病贵的问题。坚持政府主导,统筹卫生资源总量,建立和完善公共卫生服务体系,加大财政对农村卫生的投入力度。加强乡、村卫生服务机构硬件、软件投入,建议乡镇卫生院人员工资和乡村医生报酬由财政全额拨款,稳定基层卫生队伍。制定优惠政策,鼓励和支持大中专医学院校毕业生到基层卫生院工作。加强在职卫生技术人员的在岗培训,提高技术水平。加快建立城乡医疗保障体系。要继续推进城镇职工基本医疗保险制度改革,实现基本医疗的广覆盖。全面推行农村新型合作医疗制度,扩大覆盖面,提高保障水平。坚持公立医院的公益性,必须严格按政府收费标准收费。加强卫生监管、打击医疗腐败。加强职业道德、职业责任和职业纪律教育,打击医药购销和医疗服务中的不正之风,坚持以病人为中心,提高医疗、服务质量,保障医疗安全。

  (三)通过关注就业和再就业,解决好就业难的问题。就业是民生之本,是人民群众改善生活的基本前提和途径。要坚持用发展、改革的办法促进就业和再就业,积极开发就业岗位,努力让有劳动能力和有就业愿望的人实现充分就业。建立市县两级小额贷款创业基金制度,重点用于支持困难群体自主创业和自谋职业。免费提供创业技能和职业技能培训,提高困难群体的创业和就业能力。认真落实税收减免等各项就业再就业扶持政策,鼓励和支持企事业单位为困难群体提供就业岗位。财政出资购买公益性就业岗位,大批量、成建制地解决困难群体就业问题。加大农村劳动力转移工作力度。实施灵活的就业方式,保证“零就业”家庭要实现动态为零,做到出现一户、帮扶一户、消除一户。挖掘就业潜力,努力帮助“4050”人员再就业和残疾人就业。

  (四)通过关注收入分配,解决好贫富差距大的问题。目前,在不同行业中,高收入行业不少是垄断性经营行业,随着市场经济的发展,业务量突飞猛进,获得了高额利润,并把其中一部分以不同形式分配给职工。因此,要规范社会分配秩序,加强对某些垄断行业收入分配的监督和管理,建立垄断行业收入、利润和分配情况公布制度;同时积极引进竞争机制和竞争主体,打破行业垄断,逐步减少行业之间的收入差距。进一步深化劳动分配制度改革。确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。坚持效率优先,兼顾公平,既要提倡奉献精神,又要落实分配政策,既要反对平均主义,又要防止收入悬殊。要强化国家税收政策对收入分配的调节功能,对高收入群体要确保其税收及时、足额入库,充分发挥税法平抑贫富差距的作用,为松原市社会经济的顺利转型与发展提供良好的环境,确保经济健康、持续稳定的发展,构建一个和谐发展的松原。

  (五)通过关注社会保障,解决好低保群体生活难的问题。社会保障体系是调节收入差距的重要手段。政府有关部门必须制定政策和措施,多渠道筹集资金,使社保覆盖面逐步扩大,并逐步提高社会保障标准。重点是扩大职工养老保险、失业保险、医疗保险和生育保险覆盖面,加快构建以最低生活保障、失地农民基本生活保障、农村合作医疗、贫困家庭子女入学资助、孤寡老人集中供养等为主要内容的覆盖城乡的新型社会救助体系。要把所有符合条件的群众都纳入保障范围,努力实现应保尽保。建立最低保障分类施保制度,对低保群体中最困难的那部分群众给予更多的扶持,既要相应提高保障标准,还要帮助他们解决生活中的具体困难。要进一步推动慈善事业发展,把机关、企事业单位、社会团体和广大市民动员起来,积极开展多种形式的慈善活动,多渠道救助特殊困难群体。

  (六)通过关注公共设施建设,解决好居民生活环境差的问题。在搞好城市基础设施建设的同时,把建设和投入的重点向农村适度倾斜,加快城市交通、水电气供给、绿化美化亮化、休闲广场和农田水利、村屯道路等基础建设,解决好农村交通、农业生产设施相对落后等问题。加快推进城市棚户区改造,完善住房公积金制度,建立健全住房保障体系。抓好村屯整治工程,加强村镇规划和村庄整治,改善农村居住环境。做好城乡环境综合整治,加大对重点流域、重点区域、重点行业的环境污染整治力度,全面加强水环境整治、工业污染整治和农业农村污染整治,做好地质灾害防治工作。

  (七)通过关注社会事业发展,解决好不和谐的问题。开展科技扶贫、科技下乡等活动。大力发展群众体育和群众文化。在城区继续安装和更新健身器材,使居民走出家门几分钟就能到达一处健身场所。组织开展形式多样、丰富多彩的广场文化、社区文化、群众文化活动,加快推进乡镇综合文化馆、农村夜校、广播电视村村通工程建设,活跃人民群众的文化生活。进一步加强妇女、未成年人保护工作,做好助残工作。着力解决城乡居民在房屋拆迁、土地征用等过程中权益保护的问题。依法严厉打击各类违法犯罪活动,加强社会治安综合治理工作,做好信访工作,积极疏导化解人民内部矛盾,有效预防、妥善处置各类群体性事件。整顿市场秩序,依法查处制售假冒伪劣产品等违法行为。加强公共安全管理,消除事故隐患,提高对突发公共安全事件的应急处理能力。

  五、欠发达地方政府关注民生的措施

  关注民生、改善民生,关键在有硬的举措、好的机制、实的作风,要把关注民生、改善民生的各项任务转化为全体干部群众的共同行动。

  一是加强组织领导。要改进领导方法,创新工作机制,努力构建“党委统一领导、政府强力推动、部门全力组织、社会积极参与”的民生工作格局。各级党委、政府都要把民生工作摆上重要日程,做到心里装着群众,办事想着群众,成果惠及群众。所有党政部门都要以关注民生、改善民生为己任、以服务民生为天职,各尽其责、各出其力。要动员社会力量积极参与,多渠道、多形式解决民生问题,努力形成民生工作的整体合力。

  二是落实目标责任。各级政府和各部门的主要负责人是落实民生任务的第一责任人,对所承办的民生具体项目,要亲自研究部署、组织协调和督促落实。要制定具体方案,细化分解任务,一级抓一级、层层抓落实。要进一步完善干部政绩考核制度,把民生工作作为对各级领导干部政绩考核的重要内容,切实增强民生工作的实效性。

  三是严密考核监督。要把民生任务与经济指标同下达、同落实、同调度、同考核、同奖惩。全面加强督促检查,考核结果要与领导班子业绩挂钩。完成任务好的,要给予表彰奖励。工作不力的、完不成任务的,要进行问责。

  四是畅通民情反映渠道。要科学设计载体,积极开展访民情、解民忧、促和谐活动,及时了解和掌握群众的诉求和愿望,着力解决人民群众的切身利益问题,先抓“雪中送炭”,再抓“锦上添花”。

  五是加大民生投入力度。按照建立公共财政的要求,优化财政支出结构,把为民办实事的必要投入纳入年度财政预算,同时遵循市场经济规律,积极鼓励和引导社会力量参与实事项目建设,倡导少花钱、多办事、办大事,把实事办好,把好事办实。

                                  (作者单位:松原市政府办公室城市经济调研处)

    
 
     
 
 
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发布时间:2007-07-24 19:03 字体显示:
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