攸 笛  姜永魁

　　长春市作为吉林省省会，是全省的政治、经济、科技文化活动中心，长春市的安全问题，攸关吉林省经济社会的稳定和发展。基于长春市所处的自然地理位置、地质、气象条件和政治、经济、科技文化环境,对长春市可能造成影响和威胁的主要自然灾害事故有：干旱、洪涝、冰雹、雷击、地震、沙尘暴、早霜、暴雪、农村人畜传染性疫病和流行性疫情等灾害。对长春市可能造成影响和威胁的主要潜在人为灾害事故有：交通事故、火灾、化学事故、环境污染事故、食品药品安全、安全生产事故以及"法轮功"的破坏活动、大规模群体性上访、重大经济纠纷、特大刑事案件、恐怖活动、金融危机、干扰破坏通讯系统等灾害事件。尽管全市上下做了巨大努力，城市安全体系有了一定的基础，但总体上看，城市安全的形势越来越严峻，危及人民生命、影响城市发展的安全隐患远末消除，灾害性事件时有发生。从目前的现状看，各级党委、政府的工作还不能适应防灾减灾的实际需要，安全意识淡薄、组织体系不完善、安全工程建设滞后、安全体系建设投入比重偏低、防灾能力薄弱等问题仍然比较突出。

　　长春市委、市政府对于城市应急管理体制建设给予了相当的重视。政府有关职能部门制定各类专项应急预案60个，各区、县（市）、开发区制定本辖区应急预案15个。在此基础上，长春市政府制定了《长春市处置突发公共事件总体应急预案》，对长春市应急管理机构的构建及其运行机制提出了总体的思路。

　　一、长春市应急管理机构

　　（一）长春市应急管理机构的构建及其职能

　　长春市应急管理机构由应急领导机构、应急指挥机构、应急处置分指挥部、基层单位应急处置机构和安全防范与应急处置咨询机构组成。

　　1、应急领导机构

　　成立长春市安全工作委员会(简称“市安委会”)，作为全市安全建设、应急处置的综合性决策机构，统一领导全市安全建设和突发性公共事件的应急处置工作。安全委员会主任由市委书记担任，副主任由人大常委会主任、市长、政协主席、军分区司令员、负责安全的市委副书记担任。安全委员会下设办公室，与市民防局合署办公。

　　安全工作委员会的主要职责是：确定全市应对和防范重、特大突发公共事件和灾害事件的决策和指导意见；部署和总结全市安全工作；确定全市重大安全建设项目规划与设计方案；在发生全市性重特大突发公共事件时，决定启动长春市重、特大突发公共事件应急预案并组织实施；指导、检查各级应急预案实施情况；完成上级交办的其他工作。

　　市安全委员会通过安全委员会办公室(应急指挥中心)发布预警预报，指挥市直各部门突发公共事件应急处置分指挥部及相关县(市)区应急处置分指挥部，整合全市应急资源和救援力量，按照本预案和相关专业预案的规定，迅速作出应急决策，对突发公共事件进行应急处置。对其中一级预警和某些重大二级预警事件，市安全委员会要以主要精力直接组织指挥。

　　2、应急指挥机构

　　成立长春市突发公共事件应急处置指挥中心(简称“应急指挥中心”)，与市安全委员会办公室、市民防局一套人马，几块牌子。应急指挥中心系全市综合性应急处置突发性公共事件的常设指挥机构，一级预警状态下市级应急处置总预案的组织实施者。指挥中心总指挥由负责安全工作的市委副书记担任，副总指挥由常务副市长、分管安全工作的副市长担任，预案涉及领域的分管副市级领导为实施该预案的副总指挥。应急指挥中心主持日常工作的正局级负责人(市安全委员会办公室主任)为总指挥助理，协助总指挥承担决策参谋、协调调度等工作。

　　应急指挥中心的职责是：执行长春市安全工作委员会的决定，负责全市突发性公共事件的综合协调及相关组织管理工作；组织指挥中心人员和相关专家制定重、特大突发灾害事件应急处置预案、计划、措施；在重、特大突发灾害事件发生后，确定救援人员、物资、设备及警戒保卫人员来源、数量及提出启动各级预案的建议；指派现场指挥、派员进行现场勘验、监控与现场保护；组织抢险救灾、医疗救护、人员疏散；组织事故调查、抚恤善后、恢复重建等工作；及时将事故情况报告上级有关部门和领导；统一向社会发布通告或新闻信息。

　　应急指挥中心全天候接收处理全市突发公共事件报警，及时为安全委员会提供信息，提出决策建议；根据市安全委员会或主管领导的指示，发布预警预报，向有关县(市)区及市直有关系统传达安全委员会的决策指令；组织协调市直相关部门制定应急处置专项预案；指导县(市)区和市直部门的应急处置行动；具体组织指挥一、二级事件的应急处置行动。

　　3、应急处置分指挥部

　　市政府相关部门和各县(市)区设立应急处置分指挥部，是本系统和本区域内重、特大公共事件和灾害事件应急处置的指挥机构。市政府相关部门设立专业分指挥部23个，分指挥部总指挥由分管副书记、副市长担任，副总指挥由该部门主要负责人、分管负责人担任。各县(市)、区、开发区设立分指挥部15个，分指挥部总指挥由县(市)区党委书记担任，副总指挥由人大、政府、政协等主要领导担任。

　　应急处置分指挥部的主要职责是：制定并组织执行本系统、本区域安全建设的规划、计划和相关规章；组织编制本系统、本区域重特大突发公共事件应急处置分预案；组织推进安全防范工程建设；落实应急处置各环节准备工作；启动二级以下预警，指挥本系统、本区域应急处置工作；需要时，向上级建议进入一级预警状态；参与全市应急处置行动；支持、配合相关县(市)区及相关系统的安全防范与应急处置工作。

　　市政府相关部门应急处置分指挥部按照职能分工范围，对分工负责范围内的突发事件进行实时监测，及时收集信息，上报市应急指挥中心，提出相关建议。按照应急处置总体预案和相关专项预案，组织调动本系统的专业资源和救援力量，具体指挥实施或参与实施应急处置行动。

　　各县(市)区应急处置分指挥部对本区域内的突发事件进行实时监测，收集并上报信息，提出相关建议。按照市总体预案、专项预案和本区域应急处置预案的要求，组织实施本区域内的应急处置工作，参与全市统一行动。

　　4、基层单位应急处置机构

　　全市各类企事业单位、社会团体、乡镇街道、居民社区，均应建立内部应急处置组织机构，法定代表人为应急处置第一责任人。基层单位安全与应急处置工作要作到组织落实、人员落实、预案落实、制度落实、物资落实、资金落实、训练落实，确保自我防范与救助行动需要，并随时准备参与上级统一组织的社会应急救助工作。

　　各类企事业、社会团体、街道社区等单位的应急处置机构，分别按上级要求制定本单位应急处置预案，做好日常监测与信息上报工作，负责处置本单位可以处置的安全事故，按上级要求配合统一应急处置行动。

　　5、安全防范与应急处置咨询机构

　　在市政府专家咨询委员会中，增补熟悉安全领域的专家委员，组成城市安全工作专家咨询组，为市安全工作委员会工作决策与应急处置提供咨询服务；评审应急处置预案和各专项预案；主持城市安全建设中的科学技术研究与攻关；参与并指导城市安全工作的预测、检测工作；指导建立城市安全工作信息服务平台等。

　　（二）各级应急处置指挥系统工作流程

　　1、乡镇街道以上应急指挥机构进行实时监测，县、局级应急处置分指挥部进行突发公共事件预测预报。

　　2、突发事件发生后，突发事件发生地基层应急处置机构即时向县、局级应急处置机构报警，特别紧急时直接向市应急指挥中心报警。

　　3、县、局应急处置分指挥部接警后，立即向本级应急指挥负责人报告，通过会议或会商形成应急处置的意见下达，同时将情况告知市应急指挥中心；需要上级支持或应启动二级以上预警的，向市应急指挥中心提出建议。

　　4、市应急指挥中心接警后，当即向主管市领导报告，并形成意见下达；如需要市一级采取行动时，应经市安全委员会主要领导同意，召集安全委员会会议做出决策。

　　5、根据市安全委员会决策，市应急指挥中心下达相关指令，指导或指挥应急处置行动，组织实施总体预案和相关专项预案；重、特大突发公共事件，要及时向省里报告，取得省应急处置指挥部的指导与支援。

　　6、应急处置结束后，主持处置的指挥机构发布应急预警状态结束，并组织相关方面对事件进行调查评估，核实灾情，总结处置工作经验教训，上报上一级应急指挥机构--根据应急事件造成的后果，由相应应急处置机构下达善后处理指令，组织协调相关力量投入善后处理及灾后重建工作，必要时争取上级和国内外支援。

　　7、应急处置与善后工作结束后，由主持应急处置的指挥机构进行全程工作总结，并做出相应的表彰奖励和处罚决定，提出进一步加强安全建设的可行性意见；工作总结应报上一级应急处置指挥部。

　　（三）应急联动机制

　　1、长春市贯彻突发公共事件“属地负责”的原则，各级人民政府是行政区域内处置突发公共事件和灾害事件的责任主体。

　　2、长春市行政区域内的中、省直企事业单位、军队、武警部队等单位的人力、资源、装备、技术，在突发公共事件和灾害事件预警、应急处置和善后处理中，应支持、服从长春市安全委员会的统一组织和调配。

　　3、整合构建“统分结合、高效联动”的应急处置系统，成立由市级领导、各县(市)区、市政府相关部门、驻地军分区、武警部队共同组成的安全工作决策机构和应急处置指挥机构，建立与中、省直单位、军队、武警的应急联动机制，确保市安全委员会和市应急处置中心统一领导和指挥。

　　二、长春市应急管理运行机制

　　（一）预测、预警

　　1、信息监测与报告

　　要切实加强城市安全的信息预测预报工作，建立、强化灾情信息预测系统。使水情、震情、火情、地情、疫情、病情、社情等监测报告工作经常化、规范化、制度化，做到早发现、早报告、早处置。有关部门要充分发挥职能作用，加大对食品药品、地下管网、信息传输、特殊实验室、安全生产、森林防灾、环境污染等方面的检测检验与检查，发现问题第一时间上报，及时解决，不留隐患。在特定时期，要进行灾情预报，增加安全防范工作的公开性与透明度。可能造成不良影响的预测预警信息，要注意控制信息交流范围。

　　要建立灵敏、准确的信息保障系统，整合现有信息资源，建立长春市城市安全信息综合服务平台，及时为安全决策提供信息依据；加强对重、特大突发公共事件和灾害事件的预测预报，开发和建立全市安全信息数据库；推进安全信息获取、分析、发布、报送规范化、科学化、程序化；建立跨部门、多手段、多路由，有线和无线相结合，微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通讯系统和专业通讯队伍，确保应急指挥通讯的顺畅无误。

　　突发公共事件的预警信息上报时限为：一般性突发公共事件的预警信息，要在事件发生的2小时内上报长春市突发公共事件应急处置指挥中心；重、特大突发公共事件的预警信息，要立即上报长春市突发公共事件应急处置指挥中心，同时报省应急处置指挥部。应急处置的详细信息随时续报。市应急处置指挥中心要对预警信息的收集、上报、处理、交流、发布、反馈等作出具体规定。

　　2、预警级别及发布

　　按照事件严重性和紧急程度，我市突发公共事件分为一、二、三、四级，分别以红、橙、黄、蓝色标识。红色为特别严重，橙色为严重，黄色为较重，蓝色为一般。

　　一级预警由市安全工作委员会集体决策，请示上级同意后，启动特大突发公共事件应急处置总预案和相关专项预案。一级预警信号标志突发公共事件危及全市的公众安全、经济安全、环境安全和国家安全，实行全市总动员，全面投入防灾救灾。

　　二级预警由县(市)、区、局应急处置指挥机构提出，报市安全委员会讨论同意，由市安全委员会启动相关专项预案。二级预警信号标志突发公共事件危及某个系统的公众人身安全和经济社会安全，需要动员事发系统及相关领域投入防灾救灾。

　　三级预警由县(市)、区、局应急处置指挥机构提出，经市安全委员会主管领导同意，由县(市)、区、局应急指挥机构启动实施相关预案。三级预警信号标志突发公共事件危及发生地附近公众人身安全和重要单位的安全，需要动员事发地与所在系统的力量处置危机。

　　四级预警由各县(市)区或市政府主管部门应急处置分指挥部决定，并启动相关预案。启动四级预警的决定和处置情况应及时告知市应急指挥中心。

　　（二）应急响应

　　1、分级响应

　　（1）一级预警启动响应程序：

　　­——由市应急处置指挥中心根据事件状况、市直相关部门应急处置分指挥部、县(市)区意见和专家建议，形成进入一级预警状态建议并市主管领导同意后，向市安全委员会主要领导报告，主要领导同意后，当即向省党政主要领导报告。

　　——召开市安全委员会全体会议，集体决策。安全委员会三分之二成员到会，会议方才有效。到会人员三分之二同意，方可做出进入一级预警状态的决定。安全委员会成员空缺时，应有相关负责人代表参会，行使职能，承担责任。

　　——进入一级预警状态后，全市工作以应急处置为中心，市安全委员会成员以主要精力投入应急处置工作，市应急指挥中心统一指挥全市应急处置行动，各县(市)区、市直相关部门应急分预案同步启动，社会各界统一行动，各负其责，共同投入到应急处置工作中。

　　（2） 二级预警启动响应程序：

　　——由市政府相关部门应急处置分指挥部或县(市)区应急处置分指挥部确认事件性质与危害程度，向市应急处置指挥中心提出进入二级预警状态的建议。市应急指挥中心当即提出意见，报告市主管领导

　　——市主管领导和主要领导会商，形成初步意见，召开市安全委员会会议集体讨论决策。安全委员会成员三分之二到会，到会人员超过半数同意，即可形成决定。如果事态紧急，也可由主要领导、主管领导、应急指挥中心负责人5人以上紧急蹉商，形成应急处置意见，先处置应急事件，然后再召开安全委员会说明情况，讨论是否进入二级预警状态。

　　——重、特大突发事件，危害波及市域某一系统的，可进入二级预警状态，启动市政府该部门应急分预案，以该部门应急处置分指挥部为主组织实施，相关县(市)区和市直相关部门密切配合。特殊需要时，也可由市应急指挥中心牵头组织实施。

　　（3）三级预警启动响应程序：

　　——案发地单位或发现人报告事件概况；县(市)区或市直部门应急处置分指挥部迅速确认事件范围和危害程度，并立即报告县(市)区主管领导与主要领导。

　　——县(市)区或市直部门主要领导和主管领导磋商，立即提出应急处置意见，责令有关方面就近到达现场进行处置。同时，根据需要与可能，迅速召集应急处置指挥部会议讨论决策；如果情况紧急，可由县(市)区或市直部门主要领导、主管领导紧急磋商，提出启动三级预警及三级以上应急预警建议。

　　——由县(市)区或市直部门应急处置分指挥部根据本级会议或领导磋商意见，报告市应急处置指挥中心。市应急处置指挥中心提出同意与否的初步意见，请示市主管领导和市主要领导。同意后，下达同意县(市)区进入三级预警状态的回复，启动县(市)区或市直相关应急预案。在请示2小时后未获明确回复，则可视为同意。县(市)区在实施应急处置预案过程中，随时向上级报告事件处置动态。市应急处置指挥中心对县(市)区应急处置工作进行必要的支持、协调、指导。

　　（4）四级预警启动响应程序：

　　四级预警由县(市)区或市直部门分指挥部启动，并组织协调本区域、本系统力量实施预案。需要外部支持的，可向市应急指挥中心提出请求。

　　2、应急响应程序

　　（1）基本响应。一般与较重（三、四级）的突发公共事件发生后，基层单位应急处置机构在立即上报事件情况的同时，立刻组织疏散转移人员，开展自救互救，并对事发地进行初步封闭。事发地所在县(市)区、市直相关部门应急处置指挥机构接警后，立即组织协调相关责任部门和专业救援队伍赶赴现场应急处置，及时控制事态扩大。同时，向上级报告情况，提出建议。事态迅速恶化，可能造成更大危害，或处理难度超过本级处置能力时，下级可越级上报，争取上级及时采取处置行动。

　　严重与特别严重(一、二级)的突发公共事件发生后，发生地所在县(市)区或市直部门应急指挥机构立即报告市应急指挥中心，在市安全委员会领导下，由市应急指挥中心或相关部门、县(市)区应急指挥机构组织实施市级总体预案或相关专项预案，调动市内资源投入处置工作。同时，上报省应急处置指挥部，取得省里的领导与支援，必要时提出启动省级相应预案的建议。

　　（2）扩大应急。当一般级或较重级突发公共事件难以控制或有扩大蔓延趋势时，县(市)区或市直相关系统应急指挥机构应及时报告市应急指挥中心，提出请求支援或提高响应级别的建议。市应急指挥中心应根据现场事态发展情况，及时提出预警级别，增加响应部门，扩大应急响应范围。必要时，请求军队、警察支援，或向省里提出扩大响应的建议。

　　3、应急指挥与协调

　　（1）应急指挥工作机制。以市安全委员会为领导核心，以市应急指挥中心为综合指挥枢纽，以市直各相关系统和各县(市)区应急处置分指挥部为依托，以各类基层单位应急处置力量为基础，以突发公共事件现场指挥部为预案实施主导，形成上下结合、各方联动、资源整合、规范有序的应急处置指挥工作机制。

　　（2）应急现场指挥部。根据应急处置工作需要，由事发地政府开设现场指挥部，提供现场指挥部的信息、交通通讯、治安等保障。指挥部级别，按突发公共事件预警级别确定。一般和较重级，由县(市)区、市直局级应急指挥机构担任现场指挥，市应急指挥中心予以协助指导；严重和特重级，由市应急指挥中心或市专项分指挥部直接指挥，必要时请求省里支持指导。现场指挥部的主要任务是，根据市安全委员会决定、处置预案的要求，控制现场，指挥救灾，疏散人员，稳定人心，维持治安，处理善后，调查灾情，安置灾民，调集物资与人员保障救援需要，上报信息，提供新闻信息。

　　（3）应急指挥支持。

　　技术支持。由市直相关部门调集技术人员，征用专业设备，为现场指挥提供专业技术支持。根据需要，现场指挥部可调集有关专家进行现场决策咨询。

　　信息支持。市应急处置指挥中心建立突发公共事件数据库，完善信息分析处理系统，掌握相关的技术数据、物资分布、人才储备等情况，为现场指挥提供信息支持。市的信息平台要和上级相关研究部门的信息网络建立信息共享关系。

　　紧急指挥平台。建立由地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）等技术组成的应急指挥平台（3S平台）。逐步配备信息化程度较高的地面、水上、空中观测、指挥工具。

　　4、应急结束

　　应急处置工作结束后，主持事件处理机构请示上级同意后，发布应急预警状态结束。报告组织各职能部门和事件发生地政府及时调查统计事件影响范围，评估、核实事件所造成的损失情况以及开展应急处置工作的综合情况，向上级做出书面报告。

　　应急处置指挥机构根据事件后果，下达善后处理指令。市政府相关部门配合当地政府开展善后处理和灾后重建工作。

　　（三）后期处置

　　1、善后处置

　　突发公共事件和灾害事件发生后，责任单位和有关部门及时做好善后处理工作，改善人员救治条件；处理死亡后事；安排灾民生活；消除次生灾害；指挥恢复交通，修复基础设施；组织恢复生产，动员生产自救。同时，按照国家有关法规进行核灾报灾，要以原始记录为依据，按照统一的形式、统一的指标项目、统一的报送时间和报送程序，自下而上逐级为上级部门提供基本统计资料。灾情报告要符合数量性、总体性、具体性、社会性特点。

　　2、社会救助

　　积极组织社会捐赠、国际援助等多种形式的社会救助工作。建立长春市突发公共事件救助基金，积极提倡和鼓励企事业单位、社会及个人捐助社会救济资金；由长春市慈善会结合突发灾害情况，组织开展社会捐助活动和专项捐赠活动；动员红十字会等公益性社会团体和组织积极参与，开展对外联络，吸纳国际非政府捐赠救助款物。

　　3、保险

　　大力推进灾害保险。加大灾害保险宣传力度，制定吸引参加保险的鼓励性政策，动员法人单位和公民踊跃参加各类安全保险，扩大保险覆盖面。协调保险企业，开发与丰富险种，拓展保险业务，改进服务，合理确定保险费率，努力提高赔付能力与理赔效率。应急处置工作结束后，由事件发生地的突发公共事件应急指挥部，组织保险企业详细核实损失情况，对确属突发事件造成的在保人员伤亡和财产损失，按照保险合同，及早办理保险支付。

　　4、调查和总结

　　突发事件发生后，根据突发事件的分类，由负责处置突发事件的机构组成或指定调查小组，依照法定程序对事件进行全面调查、总结和上报，并依照法定期限结案。事故调查人员应实事求是，以科学、公正的态度依法进行事件调查，任何单位和个人不得干扰阻挠。重、特大突发公共事件和灾害事件应急处置结束后，应将应急处置工作和灾害情况总结报告省政府和国务院。

　　三、长春市应急管理保障机制

　　（一）通信与信息保障

　　1、按照“统一规划、分级组织”的原则，分别建立指挥、协同和后勤通信网络。协同通信一般由事发地政府组织。重、特大突发事件和灾害事件发生时，由长春市突发公共事件应急指挥中心统一组织，通信手段以无线通信为主，有线通信及其它通信手段结合并用。

　　2、建立通畅的通信渠道，保障应急处置信息通讯系统正常工作。长春市突发公共事件应急指挥部办公室要配备必需的3S信息平台、移动通讯指挥车、先进的无线对讲机等各类通讯设备。各级政府和相关部门要加大通信装备的建设投入，提高装备质量和数量。

　　3、建立稳定的信息网络。建立信息共享机制，对信息获取、分析、发布、报送等工作进行规范。建立常态信息交流机制，健全应急信息报告系统与报告制度；汇集分析安全信息；向领导及有关方面传递、发布信息；及时综合、确认危机信息，提出启动预案的初步意见；统一控制与发布危机事态与应急处置进展信息；及时排除信息通讯故障，启用备用信息传输系统等。

　　（二）工程保障

　　加强各类安全保障应急工程设施建设，注重城市紧急疏散避难场所和生命线、安全线工程的建设、维护和管理，形成水、电、气等事关人民群众生命安全的工程在非正常状态下的运行与维护机制，提高全市应对突发公共事件的快速反应能力和抗灾水平。

　　（三）应急队伍保障

　　1、建立一支专兼结合的应急救灾队伍。针对全市安全防范与救灾的需要，强化提高以专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救援队伍。

　　2、公安、消防、人防、防疫、医疗救护、预备役等综合抢险救援队伍，是综合性突发公共事件的基本应急队伍。要进一步加大队伍建设力度，提高装备水平与实战能力，强化其在抢险救援工作中的主力军作用；政府各相关部门也需适应本系统保安防灾的需要，组建和加强专业抢险救援队伍，同时，要积极组织引导社会资源，建立各类社会化、群众性应急救援队伍，提高其自救和参与公共救援的能力。

　　3、各类抢险救援队伍要配备先进的救援器材和交通工具，制订周密适用的应急处置专业技术方案，并积极开展技能培训和演练；全市定期组织跨部门、跨行业的综合性应急救援模拟演练，以提高救援队伍快速反应和协调作战能力。

　　（四）交通运输保障

　　建立快捷畅通的交通保障系统。加强应急处置交通保障工作，为应急处置工作提供快速、高效、顺畅的道路、交通设备设施和交通秩序。重、特大突发公共事件发生后，要及时对现场进行交通管制，开辟应急救援"绿色通道"；道路受损时要迅速组织抢修，保证道路通行。调集或紧急征用交通工具，保证紧急输送物资、疏散人员。应急处置工作结束后，立即着手恢复正常的交通秩序。

　　（五）医疗卫生保障

　　组建快速精干的医疗救援体系。制定重、特大突发公共事件和灾害事件社会化医疗救助实施办法，组建由综合性医院、专业性医院、社区性医院构成的突发公共事件医护体系，配备必要的车辆、设备和医护人员，确保在发生重、特大突发事件时，能够快速组织医疗救护人员奔赴现场进行应急救治。提高应急反应速度，缩短急救半径，有条件时配备空中医疗救援工具，提高应急救援装备水平。

　　（六）治安保障

　　1、发生突发公共事件和灾害事件，属地警力要立即到达现场，根据需要进行治安警戒和治安管理，加强对重点地区、场所、人群、物资设备的防卫保护，维护社会秩序，控制事态的发展。同时，向上级公安机关和应急指挥部报告情况。事件发生地上级公安机关根据应急指挥部的指令出警力支援，重大刑事案件可直接出警，开展现场侦察与处置。

　　2、在重、特大突发公共事件和灾害事件的应急处置过程中，市公安局负责协助属地公安部门做好应急治安保卫；武警支队协助配合负责相关的内卫工作；事发地政府协助做好现场治安保卫工作；基层政府和社区开展群防群治，协助公安机关实施治安保卫工作。

　　（七）物资保障

　　储备必要的应急救援物资。建立健全全市应急救援物资的储存、调拨和紧急配送系统，积极培育和壮大应急动员能力，确保应急救援所需物资、器材、药品和生活用品等应急物资的供应。应急救援物资的调用由市应急指挥中心组织，各相关部门紧密配合、分工负责，确保应急救援物资调得出、运得快、用得上、管得严。按照"平战结合''的原则，有计划地保存某些应急救援物资的生产能力。

　　（八）经费保障

　　市与县(市)区两级财政建立专款专用的应急救援资金。把应急救援资金列入年度地方财政预算，本年度结余可以结转下年。特殊需要临时增拨。对应急救援任务较重的部门，适当增加专项经费。审计部门要加强对应急救援资金的审计。企事业单位也要确保安全防范与应

　　急处置所需资金的投入。

　　（九）社会动员保障

　　1、在城区逐步建立社区志愿者队伍，在机关、企事业单位、学校组建青年志愿者队伍，配合突发事件进行宣传教育。长春市突发灾害事件应急处置指挥中心和有关职能部门对各类志愿者队伍的组建、管理和日常训练等工作，应给予大力指导和支持。

　　2、各类志愿者队伍作为群众性组织，平时有计划地开展技能培训和演练，突发性事件发生后积极开展自救互助，参与社会防灾工作。

　　（十）紧急避难场所保障

　　1、规划与建设平战结合的紧急避险场所。要结合公园绿地、广场、地下室、停车场、疏散通道等方面的建设，统筹考虑，综合设计，科学管理，使这类场所同时成为紧急避险场所。在人群密集场所，要设立必要的疏散逃生标记与设施。

　　2、全面加强基层单位安全防灾工程建设。所有企业事业单位、机关团体、社区，尤其是涉及公众安全的场所，都要加强安全防范工程建设，配备必要的防灾救灾设施，并确保安全工程设施完整齐备，随即可以有效使用。有关部门要加强对基层单位安全工程、安全设施建设情况的检查。

　　（十一）技术储备与保障

　　1、建立城市安全监测网络。各级政府及有关部门，要大力整合资源，增加投入，尽快建立健全城市安全监测网络体系。进一步完善水文监测、地震监测体系，强化疫情、流行病监测网络，坚持不懈地做好森林防火、防病虫害的监测防范工作，建立经常性的大气污染、水质污染、地质灾害监测和预报体系，提高信息传输、实验室安全方面的技术监测水平。加强安全生产、安全经营的检测与检查工作，加大药品食品检验监督工作力度。建立社会心理预警、重大集会安全预测的咨询研究机构。通过完善各种安全防范的预测预报工作，提高城市的综合安全防范能力。

　　2、整合科研力量，对城市安全的规律与模式进行研究探讨；组织专家联合攻关，研制先进的应急处置设备、器材、软件，构建安全信息的搜集、传输、分析、处理系统，安全有效的观测指挥系统。结合平时民用，建立地理信息系统、遥感系统、全球定位系统(统称3S系统)，既保证决策指挥需要，又面向公众提供安全防灾服务。

　　3、提高市级各专业应急处置队伍的技术装备水平。重点单位要自行配备先进适用的应急处置装备与器材。选调专业人才，充实加强安全防范与应急处置第一线力量。

　　（十二）其他保障

　　1、授予应急指挥机构必要的特殊权限：实行交通管制，保障应急交通畅通无阻；封闭现场，禁止无关人员进入，或对进入特定区域者进行安全检查；宣布危机事件发生区域停业、停产、停课；强制疏散人员避离危险场所；控制造成灾害事件嫌疑人及应急处置行动的妨碍者；指令有条件的医疗单位无偿参加医疗救护；指令调用企事业单位应急救援物资，先记帐后处理；临时征用企事业单位交通工具、仪器装备及配套人员；指令性调集驻区企事业单位管理人员、专业人员、应急专业队伍参加应急处置行动；统一安排新闻单位采访，统一发布应急事态与处置进程有关信息；宣布停止妨碍应急处置统一行动的下级应急机构负责人的工作，更换无能力指挥应急处置行动的下级应急机构负责人；在请示上级后没有明确答复，情况又特别紧急时，现场最高应急指挥负责人有权自主决策，随后报告处置情况；在特别紧急情况下，为减少程序，节省时间，下级可以越级向有权做出该项决策的上级直接请示报告工作；依法动用军警和警械；有权经慎重权衡后做出牺牲局部利益保护全局利益的决策。

　　2、宣传普及应急处置状态下的公众行为准则：基层单位和公民在应急状态下火速报告突发公共事件信息，包括越级上报；听从调度与指挥；自觉接受物资、装备应急调用、征用；保持冷静，遵守秩序，不信谣不传谣，不妨碍应急处置行动；互爱互助，有序疏散；人身安全第一，不为物质得失错乱理智与自救行为；有组织地参加抗灾救助活动；不做有损于国家、集体、他人利益的事；局部服从全局，下级服从上级；勇敢机智地与坏人作斗争。

　　四、长春市应急管理机制的常态管理

　　（一）加强经常化、全民性安全教育

　　1、把城市安全教育培训纳入党政领导干部与公务员培训内容。各部门和单位举办的领导干部、管理干部培训班，也要开设安全教育讲座，普及安全防范与应急救助知识，提高安全防范与应急处置能力。

　　2、在市民中广泛普及安全防范与救助知识。各级宣传部门和新闻媒体要积极向群众宣传安全防范和自救互救常识。各企事业单位、各乡镇街道、社区要对员工、居民加强安全防范、自救互救知识的宣传和辅导，并进行必要的演示演练。从小学、中学到大学都要开办安全防范、自救互救知识讲座。有关部门要抓紧编印《市民安全读本》。

　　（二）应急管理队伍的培训

　　1、各级突发公共事件应急指挥机构工作人员要定期或不定期地参加安全防范知识、相关法律法规和应急处置业务技术的学习培训，确保应急处置工作高效有序地开展。

　　2、各级各部门要增加投入，加强对各类专业救援队伍的专业技能学习和培训，提高专业应急救援队伍的实战能力。

　　（三）应急演习

　　应急处置预案、各专项预案，均应进行必要的演练。实施机率较大的应急预案，每年至少组织一次演习或训练，使工作人员熟悉预案程序，提高处理突发事件的技能。

　　（四）应急预案管理

　　县(市)区政府、市直应急处置专业部门、各突发公共事件应急处置责任单位和负有保障任务的单位，要根据本预案所担负的突发公共事件应急处置任务分工，组织制定相应的预案和保障计划，报长春市应急指挥中心审定。

　　长春市应急指挥中心督促、指导、审定下级应急处置预案，组织编制、评审本级预案；检查应急处置的各项准备工作落实情况；组织应急处置模拟演练；宣传普及自救互救知识，提高全社会的安全防范意识和应急自救能力；组织起草或配合起草应急处置法规规章；抓好指挥中心、分指挥部的软硬件建设，不断提高指挥部工作人员的综合素质、协调能力与综合能力，提高综合处置专业队伍的素质和战斗力。

　　结合长春市的经济社会发展状况、特点和重大活动安排，以及相关法律法规的制定、修改和完善，适时对本预案进行修改，原则上每三年修订一次。

　　建立中外城市应急预案信息库，中外应急处置案例库，加强对应急处置的科学研究，探索在现实条件下做好应急处置工作的规范和努力方向，为修改完善应急处置预案提供实践借鉴与科学依据。

　　（五）监督检查与奖惩

　　1、监督检查

　　建立由人大、政协、纪检监察、司法机关、组织部门等组成的长春市安全工作监督体系。主要职责是：监督政府推进城市安全工作的行动情况；完善安全工作法规并监督执行；考核领导班子及领导干部履行保障安全职责的绩效；查处领导干部在城市安全工作中的违纪违法行为等。人大常委会监督本级政府安全防范工作落实情况和突发事件应急处置情况，听取并审议政府关于安全城市建设及重特大突发事件处置情况的工作报告，监督政府组成人员履行保障安全职责的情况。纪检监察机关负责监察党员干部履行保障安全职责的情况，查处党员干部在安全防范与应急处置中违纪违法行为。组织部门负责考核所管理的党政领导班子、党政负责干部在安全防范与应急处置中的工作表现，做出实事求是的评价，必要时采取相应的组织手段。政协以及民主党派、群众团体、新闻媒体，分别依据党和国家有关规定，从各自职能与特点出发，实行对安全防范、应急处置工作的民主监督、舆论监督。

　　2、奖励

　　有下列事迹之一的单位和个人，可以由有关单位和当地政府给予表彰和奖励：

　　（1）在处置突发事件中，组织严密，指挥得当，防范有力，奋力抢险，出色完成任务者；

　　（2）在危险关头，保护国家和人民生命财产，抢救群众有功者；

　　（3）及时准确预测或报送重特大突发公共事件预警信息和动态信息，为事件处置赢得时间，成效显著者；

　　（4）为处置突发事件献计献策，成效显著者；

　　（5）其他有特殊贡献，成绩显著者。

　　3、惩处

　　有下列行为之一者，视其情节和危害后果，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（1）在突发事件发生后玩忽职守，迟报、漏报、瞒报、误报事件情况，延误处置的；

　　（2）在处理突发事件中玩忽职守，不听从指挥，不认真负责，或在紧要关头临阵逃脱的；

　　（3）挪用、盗窃、贪污抢险救灾钱款和物资的；

　　（4）阻碍工作人员依法执行公务的；

　　（5）其他危害抢险救灾工作的。

　　三、长春市应急管理机制的特点

　　（一）分级管理，逐级负责，建立快捷高效的统一应急管理指挥系统

　　长期以来，我国各大中城市政府并没有统一的应急管理指挥系统，对一些重特大突发危急事件的处理往往采取组建临时指挥机构，在事件解决后便撤销。这样的作法使得政府在面对危急事件面前缺乏统一的指挥思路、专业的人员配置和系统完整的资料研究，结果导致应对危急事件时反应迟缓，决策困难，效率低下。另外，现有的专业应急管理机构都是按照不同的职能部门各自分立，这些应急管理机构分属于不同政府职能部门，分属于各自主管领导指挥，彼此互不隶属，资源难以共享。尤其是一旦紧急情况发生，政府难以全面掌握信息，统一调动资源，限制了政府的决策和行动的能力。因此，建立快捷高效的统一应急管理指挥系统，乃是应急管理体制建设当务之急。

　　采取“分级管理，逐级负责”的原则，是因为危急事件的出现和应急处置往往具有区域性、综合性的特点。长春市现有6个城区和4个县（市），还有若干开发区。一旦局部性的危急事件出现，各区、县（市）政府则处于第一线的位置。“分级管理，逐级负责”有利于在危急事件发生的第一时间以最快的速度启动应急预案，就地就近实施指挥、救援，可以将灾害带来的损失降到最低限度。同时，也有利于最大限度地调动各级地方组织的积极性和创造性。

　　长春市按照“两级政府、三级管理”的城市管理体制，重、特大突发公共事件和灾害事件应急处置工作实行“分级管理、逐级负责”。除跨区域的重、特大突发灾害事件外，一般区域性突发公共事件由所在地的政府负责组织处置，责任单位和相关部门按照各自职责分工负责，迅速有效地开展应急救援和善后处理工作。

　　（二）条块结合，统分结合，有效整合应急管理资源

　　采取“条块结合，统分结合”的原则，是因为长期以来，我们的应急管理队伍都是按照不同的系统建立起来的，在正常状态之下，有利于管理和维护；一旦本系统内出现的危急事件时，专业化的应急指挥和救援也是迅速有效的。然而，危急事件的出现，往往是跨系统、跨部门的。特别是重特大突发事件，往往是全局性的，这就需要多系统、多部门联合行动，协同作战。我们可以采取“物理分散、逻辑集中、信息共享”的方式整合应急管理资源，协调各系统的行动。即各系统的分指挥部、救援队伍的地理位置、隶属关系不变，但都通过信息系统实现一体化的集中指挥。这样既可解决重复建设、资源浪费的问题，又可以保证系统内应急处理的单独运作和全局性危急事件出现时的统一指挥和调度。

　　长春市政府考虑到处置重、特大突发公共事件和灾害事件的艰巨性与复杂性，提出在规定授权的指挥机构统一指挥下，实行政府各部门、社会各界协调联动，根据应急处置行动需要，整合一切可利用和方便调度的资源，迅速有效地投入抗灾抢险工作中。在人员上，以专业队伍为骨干，同时动员各部门、各单位的社会化、群众性队伍积极参与，必要时请求军队支援。在物资使用上，在动用应急储备物资的同时，必要时征用、借用、赊用社会物资，就地就近投入使用。在资金使用上，应急处置专项资金不足时，允许以政府名义向银行、企事业单位紧急借款，满足急需。在交通工具、仪器装备上，专用装备不足时，随时征用社会装备。使各类资源有序动员，各个环节同步运转，相关预案同时启动，做到统一指挥，协调有序。

　　（三）以人为本，特事特办，把保障人民群众的生命安全放到优先与核心位置

　　应急管理应该坚持以人为本的原则，把保障人民群众的生命安全、最大限度减少人员伤亡放到优先与核心位置。人财同危，救人要紧，最大限度地减少各类突发公共事件对人民生命财产的威胁和危害。特别要尽一切可能解除群体伤亡危险，及时救助弱势群体与人员摆脱险境。

　　长春市政府的应急预案充分体现了以人为本，特事特办的原则。一切单位、所有人员都必须打破常规，从有利于迅速展开抢险救灾出发，特事特办、急事急办，打破地域、系统管理界限与传统管理方式，抛弃本位主义，服从大局，服从指挥，服从调度，讲求效率，雷厉风行，以战时姿态动员、参与应急救援行动，维护人民群众的整体利益和根本利益。特殊情况下，允许一线救援指挥人员机动处置意外事态。

　　（四）平战结合，做好应急管理体制的常态管理

　　现代应急管理虽然已经逐渐地发展演变成一种常态管理，但毕竟危急事件发生时是一种非正常状态。要想更好的在非正常状态下应对危急事件，对应急管理机构在常态下的管理至关重要。现在各级政府及其职能部门都制定了应急预案，但这毕竟是纸上的方案，其是否适用，效果如何，尚不得而知。所以，我们一方面要吸取借鉴国内外一切成功的经验和失败的教训，尽可能地完善我们的应急预案；另一方面要十分珍惜我们自己每一次实施预案过程中的用巨大的代价换来的经验和教训，克服我们的预案中不足，使我们的预案更加具有实战性。另外，我们要认识到，与预案制定同等重要的是预案的演练。通过必要的应急模拟演练，可以加深我们对于预案的熟悉和理解，积累应急管理的经验，提高应对危急事件的能力。

　　长春市政府在应急机制的常态管理非常重视，既注意到专门工作人员和专业救援队伍的培训，又注意到对广大干部群众的宣传教育；既注意到各级政府、专业职能部门应急预案的制定，又注意到应急预案的日常管理和定期修订。特别值得提出的是，长春市政府对于应急管理工作的监督检查与奖惩给予了高度的重视，这必将有利于应急管理工作的落实和依法治理。

　　四、长春市应急管理体制建设中应注意的几个问题

　　（一）正确判断危机因素产生与发展的趋势，把应急管理重心从对自然灾害的管理转移到对人为灾害的管理上来

　　从长春市应急管理机制构建的设想来看，显然是把防御和应对自然灾害放在重要的地位。但根据有关专家的调查和研究总体上看，社会危机（如城乡贫困问题、失业问题、农民工问题、缺乏基本生活保障问题、教育危机等）、经济危机（尤其是金融危机）、环境危机是最受关注的三类问题。因为这些领域有可能发生较大风险，

　　专家们认为，中国2010年前政府在危机管理上要关注金融问题，目前金融还谈不上危机，但风险很大。一些银行连续出现大问题，不仅是经营管理上的问题，也与体制有密切联系。金融体系缺乏引导资本顺利流向生产领域的推动能力和监管功能，这是中国经济发展中一个最大的缺陷，也是中国企业经营环境恶化的根本原因。

　　城乡差距是个大问题，农民工阶层目前缺乏就业机会、社会保障、卫生保障、教育机会和公共服务。这里有个悖论，不解决农民的社会安全网问题会引发严重的社会不稳定，全面解决他们的社会安全网问题又会大大提升政府的财政支出和劳动力成本，中国劳动力的国际竞争优势会不复存在。

　　腐败问题如果近期还不能得到有效控制，在2010年前很有可能成为社会动荡的根源，成为社会危机的“导火索”。腐败问题与失业下岗、贫困等问题交织在一起，其危险性大增。

　　值得注意的是，有关专家中的三分之二认为中国在2010年前是“危机多发期”。但是，没有一个因素会单独决定中国2010年的走势，每个因素的变化都会引起诸多因素的变化。这些因素在一定情况下会相互加强，引发连锁反映。而这些因素的变化取决于社会和政府采取的有关政策及效果。

　　当然，专家们对于重大危机的状态、程度、方式也有各自的理解，不尽相同。另外，由于我国公众的组织性很低，演化成大规模社会动荡的因素存在，但形成实际社会动荡的条件不足，危机能否演化成激烈的社会动荡还有待进一步研究，更何况是那些发生在数年之后的不确定事件。但是，由现实严峻形势引发对未来的担忧已经是不争的事实，应该引起我们足够的重视，防患于未然。

　　（二）完善应急管理决策机制，实现预案决策与实时应急管理的结合

　　危急事件的出现具有突发、紧急和破坏力强等特点，所以应急管理能否及时、迅速、果断、正确决策，是直接决定着危急事件发展方向和损失程度的关键所在。应急决策可以分为科学决策、盲目决策、预案决策和紧急决策四种类型。科学决策对决策条件的要求苛刻，可望而不可及；盲目决策仅凭经验和主观臆断，“情况不明决心大”，容易造成更大损失；紧急决策是在时间不充分、信息不充足、面对重重压力下的决策，依赖于决策者的经验、直觉、洞察力和权威随机决断，属于非程序化决策，风险性较大。而预案决策是在信息充足而时间不充分的情况下做出的决策。它将决策程序前移，保证每个决策阶段时间充分；同时将信息的获取和加工前移，保证其在时间充分的条件下完成。因此这种以预案信息为依据的决策，是科学决策在时间紧迫的情况下实施的一种特殊方式，是在危急状态下相对可靠和实用的决策方式。

　　在上述比较中，预案决策显然是最佳的决策方式，但在应急管理中，它仍然有着致命的弱点。因为预案决策只能考虑到某些预期的事情的发生，在这些事情发生的时候可以根据事先预定好的方案一一解决。但应急事件发生的可能性太多，完全是超出我们所预期的，而且即使预计某些事情可能发生，在什么地点、什么时候发生，什么情境下发生也是不知道的。这意味着预案决策实际上可应用的范围是有限的。

　　预案决策的这种局限性要求我们引入实时应急管理的理论，即实时调动所掌握的所有资源，能够以最优的方法按照预案顺利执行和完成计划。用实时应急管理的灵活性、适时性和动态化，来克服预案决策所存在的方案固化、时间和情景存在差距的缺陷。

　　（三）加强应急管理网络系统建设，实现政府机构报告系统和网络系统的互补

　　无论从传统的角度，还是从现实的角度来看，我们政府都是层级制的行政组织系统，在这个系统中，信息的传递实际上都是沿着纵向层级流动，应急报告系统也不例外。危急事件发生后，有关情况由有关部门向当地政府报告，然后当地政府迅速逐级向上一级政府报告，直至中央政府。而上级政府的决策和指令则沿相反的方向向下级政府逐级传达。这种行政组织系统的优越性是能够通过行政组织的责任制来发挥效率，但其一个重大的缺陷是信息在逐级传递的过程中由于系统和人为的原因，会出现延缓、缺失、失真、难以比较等问题，而这些问题在对信息的时效性和确切性要求极高的应急管理中，会带来诸如难以对局势做出准确判断、从而难以正确决策等困难。所以，我们在按照行政程序实施应急报告、获取上级指示以及各种信息的同时，应该注重发挥网络系统的作用，加强网络系统的建设。使各级政府特别是决策部门，能够通过网络系统，同步获得各种原始信息，获得更多的信息评价，进行多渠道的信息对比，从而增强信息的时效性、准确性，为及时准确的决策提供保证。

　　（四）处理好政府主导和社会参与的关系，充分发挥社会力量在应急管理中的作用

　　在应急管理体制当中，政府因其地位、能力和责任之所在，必然起着主导作用，对整个社会资源实施统一调度、指挥、协调和管理。从这个意义上来说，应急管理主要是指政府的应急管理。但是政府的能力毕竟是有限的，不可能包揽所有的应急事务。各种社会组织，包括企事业单位、非政府公共组织、基层社会自治组织乃至每一位公民，都可以也应该在应急管理中发挥自己的作用。在我国，作为基层社会自治组织的村委会、居委会有着广泛的社会基础和相当强的管理能力，企事业单位对其所属职工的社会影响，也远远大于西方国家。这些在以往抗拒各种危急事件、特别是去年防治“非典”的斗争中，都得到了充分的显示。另外，危急事件特别是各种灾害性的危急事件，因其突发性的特点，群众在事件发生的第一时间采取自救互救的行动，其效果远远优于后来的有组织的专门队伍的营救，同时也可以大大降低政府应急处置的成本。因此，以政府为主导，全社会参与的应急管理体制理应成为未来应急管理的发展方向。

　　但是，同国内一些应急管理体制建设较为先进的城市比较，长春市在动员和组织社会力量参与应急管理方面，还存在一定的差距。比如在去年防治“非典”的斗争中，社区和居委会作用的发挥与上海等城市相比就有很大的差距。另外，无论是企事业单位、非政府公共组织，还是社会公众，都还缺乏相应的应急知识和技能的训练，危机防范能力和危机状态下的救助能力相当有限。所以，加强社会应急网络的建设，对公众开展应急管理素质教育，提高社会应对危机的能力，应该成为应急管理体制建设的基础性工程之一。

　　（五）加强应急管理法制建设，依法实施应急管理

　　同政府的其他行政行为一样，政府的应急管理也应依法进行。只有将应急管理纳入法治化的轨道，其运作才会有序有效。作为地方性的国家权力机关和政府，长春市人大和长春市政府应该在国家有关法律的统一规范之下，从长春市的具体情况出发，制定有关应急管理的地方性法律法规及各种有关规章制度。使各级政府及其职能部门、各种社会组织及全体公民在应急管理方面有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，进一步提高政府依法实施应急管理的能力。

　　（作者：攸笛，长春市行政学院公共管理教研部主任，教授；姜永魁，长春市委、市政府研究室社会处处长。）