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市场经济条件下地方政府职能定位问题研究

     
 

——以吉林省的情况为个案

吉林大学政治学理论研究中心课题组

  题记:政府的真正位置应该在公众需要的地方,而不是高高在上。

  一、从行政管理到公共管理:政府职能演变的总体趋势

  政府是一个复杂的组织体系,政府管理与社会经济发展和人们的日常生活息息相关。因此,全面而恰当地观察和评判政府的结构和功能,对于改善政府绩效和形象,满足社会公众的利益与需求具有十分重要的意义。在这里,我们首先提出一个政府分析的理论框架(见下图)。在后面对政府职能现状与政府职能转变问题的分析中,我们会一直运用这一框架,作为探讨地方政府职能的理论工具。

  (图略)

  我们用内部—外部、关系—活动两条坐标把政府放置在四个象限中进行观察,由此可以解释在不同时期政府的活动重心和研究政府的焦点。象限Ⅰ着眼于政府组织管理过程的分析,象限Ⅱ着眼于组织结构的分析,这两个象限都是面向政府体系自身的研究,构成了传统意义上行政管理的基本内容。象限Ⅲ着眼于职能范围的分析,象限Ⅳ着眼于对公共事务治理方式的分析,这两个象限展现了政府与外部环境的相互关系,拓展了政府研究的理论视野。

  根据上图所示,政府是在内部与外部互动,动态与静态结合中发挥其功能的,因此,以上四个维度都直接关系到政府职能问题。广义的政府职能涉及到Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ三个象限中的内容。就Ⅲ、Ⅳ象限来说的,可归结为政府的外部职能。政府外部职能包含关系层面和活动层面两层含义:关系层面的政府职能(Ⅲ)也就是政府职能的内容或范围,主要是界定政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。活动层面的政府职能(Ⅳ)也就是我们通常所理解的政府职能的实现方式,或者说政府的治理方式,包括政府实现职能过程中运用的方式、方法与技术手段。Ⅲ象限研究政府“做什么”的问题;Ⅳ象限研究政府“如何做”的问题。同时,研究政府职能还要回答政府职能在政府体系内部如何划分的问题,也就是“由谁做”(Ⅱ)的问题。这样,从广义上探讨和定位政府职能,就需要从上述三个方面着手。

  狭义上理解的政府职能通常仅指政府的职能范围,这体现为理论界长期以来一直围绕着政府与市场的关系问题集中在象限Ⅲ中探讨政府职能定位问题。从世界范围来看,关于政府与市场关系的争论,大体上经历了自由放任、全面干预、有限干预等几个历史时期。在我国,理论界和政府部门对这一问题的认识也经历了几个阶段:改革开放之前,基本认识是“政府是万能的,市场是无用的”;改革开放初期到1984年,认为“政府基本是可行的,但不是万能的,需要市场来补充”,也就是“计划调节为主,市场调节为辅”的指导思想;1985年以后,人们越来越认识到,市场能做的尽量让市场做,市场做不了的才需要政府做。无论做何主张,只要人们的认识还局限在政府—市场二元划分的框架内,就无法解决“市场失灵”和“政府失灵”同时存在的问题,在出现管理问题时,就必然在扩大或缩小政府的作用范围上做文章,在大政府和小政府两条道路上徘徊。针对这一理论困境,新公共管理理论提出“我们不需要什么大政府或者小政府,我们需要一个更好的政府”,主张充分考虑和利用公营部门、私营部门和第三部门在公共服务中的特有优势,实现三种部门的合作。这必然要求政府组织结构、运行机制和治理方式的相应变革。

  在一个较长的时间轴上和一个广阔的空间背景里,并不存在一个统一的或最优的政府管理模式。理想中的“好政府”或“有效政府”是相对于某个特定时期、特殊环境中的特定政府而言的。在我们看来,那就是指能够“用正确的方式做正确的事”的政府。我们判断某个政府的职能定位是否准确,职能实现方式是否恰当,主要根据两条标准:一是历史经验,也就是国内外政府管理中总结出的经验教训;二是客观实际,也就是特定时期内特定地方区域经济与社会发展中存在的主要矛盾。具体到地方政府职能来说,观察其职能发挥状况,判断其是否是“好政府”或“有效政府”,至少可以从四个方面加以考察:一是从地方政府与外部环境的关系来看,地方政府是否满足了当地社会经济发展和社会公众的利益需求,也就是是否做了正确的事;二是地方政府在整个行政系统中的位置,一个特定地方政府的职能范围,首先取决于该国的中央与地方权力配置关系,同时也受制于各级地方政府之间的权力分配状况;三是根据政府所面对的公共事务的性质和特定不同,采取适宜的管理方式、方法和技术手段;四是在行政运行机制方面,要求地方政府能够以较低的成本和较高的效率提供应有的公共产品和服务。

  近20多年来,在全世界范围内形成了一股行政改革的潮流,这股浪潮打破了传统官僚制理论和行政管理模式的束缚,尝试用新的理论来调整政府职能,被称之为“政府重塑”、“政府再造”或“新公共管理运动”。政府管理模式的转型可简单概括为从“行政管理”到“公共管理”的转变。当人们谈论“行政管理”时,几乎总是与政府的官僚制结构联系起来,并且集中在政府管理的内部领域;而人们说“公共管理”时,则不仅限于政府机构的事务范围之内,往往涉及到政府的外部环境和组织的广泛使命和目标,往往涉及到不同治理主体之间错综复杂的竞争与合作关系。在实践中,政府管理模式出现了几个方面的变化:一是内部管理企业化,也就是所说的“用企业家精神改造政府”。改革目标是使政府变得工作更好,花钱更少、更加进取和勤政。主要措施包括:倡导顾客至上理念,制定顾客服务标准;废除规章制度;推动绩效评估:将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理方法引入政府管理。二是行政权力分散化,这主要体现在两个方面:一方面,在中央与地方之间分权,表现为地方政府承接了中央政府下放的若干权力如项目管理权、法规制定权等,扩大了自身权力范围;另一方面,在政府内部层级之间分权,主要表现为压平层级,授权一线。三是公共服务合作化,主要表现为政府在公共服务领域充分借助市场和社会的力量,推行社会化服务。具体做法包括:合同出租,即政府通过投标者的竞争和履约行为,将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非盈利组织转让;以私补公,即政府通过制定优惠政策,吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域;授权社区,即政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益事业。四是政府职能市场化,主要表现在政府功能定位和提供公共服务的方式两个层面上:首先,政府要逐渐退出私人物品供给的领域;其次,在公共物品供给领域中,为了克服垄断所造成的无效或低效,合理的选择是引入竞争机制,通过公营部门与私营部门的竞争、私营部门之间的竞争、公营部门之间的竞争来改善服务。具体做法包括国有企业民营化、放松对企业的进出口及价格管制等。五是管理手段现代化,集中表现为电子政务的迅速发展。

  政府的管理模式之所以出现这样的变化,是与外部环境的变化息息相关的。首先,经济全球化带来了政府之间的竞争,政府的效能构成了国家竞争力优势的一个十分重要的因素。诸如教育、卫生、税收、环境、财政和货币政策都对一个国家的竞争力有重要影响。人们要求公共服务部门比以往具有更大的创新和效能,要求政府管理的模式更加灵活,更加深思熟虑。在这方面,创新的企业管理模式对公共部门的管理模式转型起到先导作用。其次,随着政治民主化的发展,人们对公共部门的规模和能力提出了更多的要求和批评。普遍的要求是政府要缩小规模,削减开支,提高效能,这就需要形成另外的组织手段,而不再是官僚模式。最后,现代的信息技术,尤其是计算机等办公自动化设备的应用也对政府管理模式的转型产生了深刻影响。不仅有助于提高政府活动效率,改善公共服务,而且可以改造公共部门的组织形式,使科层等级制度变得更加扁平,因为不再那么需要处理和传递信息的中间管理层了。总之,政府管理模式的转型是与社会环境的变化相适应的,是为了更好地满足社会公众的要求,更好地服务于社会公众。

  二、成效与问题:地方政府职能转变的现状分析

  在我国,随着社会主义市场经济和社会公共事务的发展,同样也要求政府的管理模式实现由行政管理到公共管理的转变。近几年来,随着改革开放进程的不断深入,特别是我国加入WTO步伐的加快,吉林省政府及地方各级人民政府在政府职能内容、实现方式、职能划分与机构设置方面进行了全面而较有力度的改革,取得了令人瞩目的成就,同时也暴露出一定的认识局限和现实问题。全面总结前期改革的经验与不足,是我们从宏观上定位政府职能的全新起点。

  (一)前期政府职能转变所取得的主要成效

  首先,政府逐渐放弃对经济活动的直接计划和微观管理,在培育、规范和监管市场体系方面取得显著进展,初步形成了以市场的直接调节为主、政府的间接调控为辅的资源配置框架。吉林省这方面的工作主要包括以下四个方面:一是各级政府有步骤地清理和废止了一批过时文件,从一些微观经济领域的管制活动中退出,明晰了宏观调控的职能,弱化了对于经济运行过程的行政干预;二是各级地方政府都有计划地培育和扶植了一些专业市场,从而对于全面市场体系的建立起到了示范和催化作用,省域范围全方位的市场体系正在形成;三是各级政府陆续出台一些政策法规,为市场体系的运行提供了基本的制度支持;四是各级政府对于个体、民营和三资企业的市场准入的限制不断放松,拓展了社会资本的活动空间,为市场运行注入了生机和活力。

  其次,政府积极推进国有企业的产权制度改革,探索企业经营权与所有权分离的现实途径,在推进政企职能分开和改变政府对国有企业的管理方式方面取得了较为明显的成效。在新的一轮机构改革中,我省各级政府重点进行了以“政企分开”为主要内容的专业经济部门的职能调整,撤消了一些省级专业经济部门,组建了8个行业管理办公室,并逐渐向各个行业的社会自我管理过渡。仅以长春市为例,1999年市政府就在广泛调研的基础上撤消了12个专业经济管理部门和行政性公司,同时组建3个国有资产经营公司,充实了3个企业集团。所辖县区也相应撤销了工业和商业等直接经济管理部门,政府部门与直属企业之间的行政隶属关系基本得到解除。既增强了企业的活力,又减轻了政府的负担,在明确政企关系,重新定位政府职能方面起到了积极作用。

  再次,政府尊重社会自治权利的意识不断加强,在培育社会中介组织和推进社区自治方面取得了一定的进展。一方面,政府有计划地培养和扶植了行业协会等一批社会中介组织,以使社会有能力在政府权力退出之后承接起管理社会公共事务的职能;另一方面,政府积极推进基层管理体制改革,在一些条件较好的基层地方推行自治试点。长春市政府从1998年以来着手培育社会中介组织,目前全市已有登记行业协会92家、中介组织2444家、机构从业人员7000余人。2000年,四平市政府在全省率先将社区建设纳入到城市发展的总体规划中来,提出了建设学习型、服务型、管理型和自治型多功能社区发展构想。经过三年多的努力,他们在基础设施、基层组织、公共安全和社区服务等方面均取得了较大成绩,政府民政部门也因此由原来的直接管理一种职能方式转变为拥有基层管理、居民服务和民政工作三个工作平台。

  复次,在调整政府组织结构及权力关系方面取得一定进展。第一,进一步向下级政府下放了权力。吉林省政府以“放权让利”和保持“两个积极性”为原则,在有限的地方分权方面采取了一定措施,适当地扩大了各级地方政府的行政管理权、人事权和经济管理的事权与财权,考虑了各市、县、乡的利益,激发了地方经济活力和地方政府管理的自觉性。第二,吉林省政府在解决条块分割问题时,贯彻了管理能力与管理幅度相一致、以属地管理为主、事权与财权相匹配的原则,使政府职能的纵向配置趋向合理。如将环境保护等机构改为双重管理,并以市、县政府为主进行管理,这使得市、县政府在环境保护工作方面有更大的自主性和灵活性,有利于其因地制宜的处理事务。第三,调整了政府机构设置。按照精简、统一、效能的原则,在2000年的机构改革中,大力加强了综合经济部门和执法监管部门,基本撤销了专业经济管理部门,将其转化为行业管理办公室或经济实体,裁撤了一些临时机构和非常设机构。在这次机构改革中,市县党委和政府工作机构由2407个减为2130个,精简了11.51%。第四,针对政府不同部门之间存在的不协调关系,吉林省政府坚持实行谁主办谁负责的原则,以规范各部门的职能。并规定凡没有正当理由拖延不办、贻误工作、造成损失的,省政府将通过行政效能监察追究主办部门和协办部门主要负责人员和承办人员的责任。

  最后,从政府实现职能的方式方面来看,我省各级地方政府在管理方式、管理手段和管理方法的改革方面都取得了一定进展,政府管理的公开化、民主化、法制化、市场化和现代化程度有所提高。具体说来,一是县以上政府和职能部门普遍实行了政务公开承诺践诺公示制。二是进行了行政审批制度改革,简化了办事程序。我省从2000年开始进行法规清理工作,到目前为止,省直机关各部门共清理废止过时文件352份,清理、取消和暂缓执行行政审批项目364件,下放51件,合计415项。与此同时,各市(州)也开展了全面清理过时文件和不当审批项目的工作。据不完全统计,全省九个市(州)共取消行政审批项目3814个,精简了政府职能,增强了经济与社会的活力。省、市各级政府普遍建立了旨在实现“一站式”办公、“一条龙”服务的“政务大厅”或“政务服务中心”,简化了行政审批的手续和环节。三是政府决策咨询专家组和咨询研究机构的作用得到增强,法律顾问团在政务和事务工作中的涉法问题方面也起到了一定作用,同时,社会听证制度建设也取得了一定进展。四是在依法行政方面,逐渐健全和完善了地方法规体系,行政人员的法制观念有所增强,行政执法和依法管理水平有所提高。五是公共事务管理的市场化、社会化程度有所提高。通过招投标和承包等形式,原来许多由政府提供的社会服务开始由企业和个人来提供。六是政务信息化建设取得了可观的成效,通过引进现代信息技术,提高了信息公开、信息传输和信息处理能力,有利于减少行政成本,提高工作效率。

  (二)目前存在的主要问题

  1、在政府职能范围方面,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系还没有界定清楚,无法在公共事务管理中实现良性互动。

  首先,在政府与市场的关系方面,政府由于受到计划经济体制因素的影响,对市场运行的干预依然过大,同时对于应当承担的规范和监管市场秩序的职能还存在比较明显的“缺位”现象。

  由于受到计划经济体制的长期影响,我国各级政府在进入市场经济的过程中往往承担着经济调控主体和市场行为主体的双重角色。这就使其在放松对经济运行的微观管制方面,以及培育和发动健全的市场体系方面面临着比较严重的自身局限。目前,我省各级政府一方面大力兴建了一些覆盖层级和范围较广的专业性市场,另一方面又对市场运行过程进行着的较大程度的干预,行政权力还习惯性地停留在一些不该进入的微观领域甚至“武断”地发挥着影响。其主要表现是:首先,目前很多地方政府出于自身政绩的短期认识,一方面,以积极的“经济人”角色左右市场投资导向,拉动市场消费需求,催生和扶植地方经济的发展;另一方面,受到地方利益的影响,在与外部市场之间设置显性或隐性壁垒,人为地造成更高层级市场体系的割裂。尽管中央政府曾经对这种现象多次明令禁止,但是这种问题依然没有彻底禁绝,大到生产资料,小到生活用品,市场经济的开放性在狭隘的地方利益面前遭到了人为扭曲。其次,政府对于微观经济过程的过度干预,也严重影响了市场机制自身的顺利运行。政府主动参与市场过程的行为,往往因为决策不当而造成不良投资,重复建设,损害经济效率;同时也在一定程度上加剧了经济收益方面的不公平,一些政治影响力较强的经济主体在机会与收益方面明显居于优势地位。再次,政府由于将主要精力放在了拉动经济增长方面,因而造成了对于自身其他职能的忽视,一些应当由政府发展的公共产品和公共服务交由市场提供,从而造成了公共需求与市场供给之间的矛盾,甚至出现了政府与市场争利的现象,这在一定程度上导致了政府与市场关系的扭曲,加重了市场混乱。这一问题,越是在基层地方体现得越明显。

  其次,在政府与企业的关系方面,政府对国有企业的管理依然较多和较为直接,行之有效的国有资产监管机制尚未建立;另外,对于其他经济成分的市场主体也存在着规制失当的问题。

  在我国,政府充当着代表人民的国有资产管理者角色,这就决定了政府需要对大量国有企业进行一定程度的直接控制。问题是,这又与市场经济所需要的自主经营、自负盈亏的独立的主体资格要求相违背。尽管我省各级政府借助机构改革的机遇,对政府与社会的合理关系进行了一定的探索,初步解除了政府主管部门与企业经济实体之间的行政隶属关系,但是,政府对企业的决策和经营行为的干预仍然过多,如计划部门掌握投资的决策权,经贸部门掌握技术改造的审批权,物价部门掌握产品价格的审定权,劳动人事部门掌握用工的审批权等。这一方面固然与政府不能推卸国有资产监管责任有关(这需要我们进一步探索更为有效、合理的监管机制),另一方面也与企业无力独自面对经济风险和承担社会责任,希望依赖政府财政的后盾“等、靠、要”的思维定势有关。无论如何,这种现存的关系状态,既削弱了国有企业作为市场主体的活力,又增加了政府职能转变的负担和制约因素。另外,个别地方政府或政府部门为了庇护相关的国有企业,还存在着一定程度的对于个体、民营和三资企业的规制失当的问题,比如在企业的市场资格准入方面变相提高要求,在企业行为的监管程序方面有意刁难,甚至直接以这样或那样的名义强行摊派、吃拿卡要。这些现象虽然并不十分普遍,但它对于企业经营积极性的挫伤和对政府自身形象的损害作用,却是不容小觑的。

  再次,在政府与社会的关系方面,存在着政府依然积极有为,社会自治组织发展缓慢和自治能力较弱的问题。

  社会自治是现代政府职能转变的发展方向,我省各级政府虽然已经明确了这样的思路,在社会自治方面也取得了一定的成绩,但是,政府对于社会的管理依然保持着一种积极有为的姿态,依然习惯于运用行政手段处理社会事务,甚至不惜为此投入大量的人力和物力,从而既拖累了自己又束缚了社会。首先,在基层自治方面,农村的村民自治虽然搞得较为普遍,但很多地方的实践形式的意义大于实质,村民民主选举的干部不容易得到政府部门的认同,从而凸显出社会自治要求与政府管理职能之间的深层矛盾;城市的社区自治虽然在一些条件较好的地方取得了一定的试点成效,但在更广大的范围内还停留在宣传鼓动的层面上,即便有些地方已经先行,其硬件设施(物质和机构)的建设进程也要远远超过软件设施(观念和能力)的发展水平。有些社区俨然还是一个执行政府职能的基层部门,承担着相应的“准政府职能”,同时,由于社会自治意识和自律精神的普遍匮乏,一些社区自治组织建立起来之后,因为失去了政府权力的支持而显得在管理方面力不从心。其次,在为分离政府职能而培育的社会中介组织的发展方面,也面临很多局限和问题。一方面,由政府一手扶植的社会组织往往带有很强的政府性质,保留了一些类似政府行政的管理权限,甚至直接与某个政府部门合署办公;另一方面,由民间自发形成的社会组织由于力量孱弱,一时之间还不能有效承接政府还于社会的管理职能,政府分离职能的进程受到阻碍。再次,在建立和完善社会保障体系方面,我省各级政府虽然出台了一些规章制度,采取了一些实际举措,但是,应当由政府提供的那部分基础的社会保障由于政府自身财政紧张等原因而未能得以充分执行;由政府扶植社会自发的保障机制又存在发展不平衡和未形成完整体系等问题。为社会发展提供一个公平环境和为公民享有权利提供一个基本前提是政府职能的一个重要方面,但是我省各级政府,特别是县级以下政府在这方面的工作还有很多有待提高之处。

  2、在政府职能实现方式方面,各级地方政府习惯于用自上而下的行政权力和行政手段来进行管理,公共管理的法制化和市场化程度不足,没有摆脱“管”字当头的规制型管理方式。

  市场经济是法治经济,市场经济条件下的政府管理是法制化的管理。但从现实情况来看,政府管理的法制化程度还有待提高。这主要表现为经济体制改革进程与立法进程不协调,而且一些地方政府和部门的法规、规章和内部文件之间存在冲突,不够配套。在建立社会主义市场经济体制过程中,我省虽然根据形势出台了一些政策、法规,但依然不能适应市场经济和社会发展的需要。这从深层次上反映出部门利益问题还十分突出。表现为某些政府部门或行业单位,依然凭借其行政特权(劳动用工人事权、项目资金审批权、技术改造审批权、质量监督检验权、产品价格审定权等)通过合法与不合法的收费,甚至采取不正当的手段吃、拿、卡、要,为本部门、本单位人员的消费而谋取经济收入。法制化程度较低,还表现为一些部门权力和责任不相称,行政随意性大,加之程序法制建设不够完善,监督不力,致使在公务活动中越权、侵权和不负责任的现象时有发生。另外,在执法过程中,还存在有法不依、执法不严、多头执法和由此引发的执法冲突问题,也损害了政府的公正性。

  在我国,随着社会公共需求的扩大以及政府职能的调整,单纯的权力行为已经无法适应现代行政发展的需求,由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡已是当务之急。就我省而言,虽然政府对公共事务的管理手段已经趋于多样化,但总体上衡量,政府行政干预的方式仍以直接的行政控制为主,带有间接调控性质的政策法规指导还较为缺乏,注重成本—收益分析的企业管理方法的应用范围仍十分有限。政府对经济领域的干预依然过宽,实质性审批和登记的范围过大,条件过于苛刻,程序过于繁琐,不利于资本、商品和服务的自由移动和优化配置;政府还需要更多地采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等柔性手段来服务公众。在调查中我们发现,行业服务要优于部门服务,这表明许多政府部门的垄断性依然十分明显,需要再更多的创造条件引入竞争机制,以改善公共机构服务质量。另外,事业单位和机关后勤工作的社会化、企业化管理有待推进。最后,公共服务的市场化和社会化改革,强调的是权力的非集中化,强调以“结果为本”和“服务为本”,这一方面要求形成一个相对公平的竞争环境,另一方面也需要有相应的管理方法和技术支持。而从目前情况来看,公平、有序的公共服务的市场化竞争秩序还没有形成,暗箱操作、人情交易等现象仍较为普遍;而从目前地方政府内部管理方法来看,也缺乏相应的竞争激励机制,没有形成以提供公共服务的数量和质量来评价政府部门工作绩效的相应制度。这不仅抑制了公众自由选择的空间,同时也影响了政府与社会公众的关系。

  3、在政府组织结构方面,虽然通过几次政府改革,在层级、条块和部门关系规范上均有所改善,但与市场经济条件下的政府职能对组织结构的要求仍有一定的差距,依然存在机构设置不合理,职能关系不协调和运行机制不畅通的问题:

  第一,层级关系有待进一步理顺。政府层级关系的实质是职能权限的划分问题,划分各级政府职能权限的标准是要有利于提高供给公共服务和公共产品的效率和效能。一般来说,上级政府向下级政府的放权与授权,有利于调动下级政府的积极性,有利于其不断进行制度和政策创新。从目前实际来看,上下级政府之间的事权划分依然不尽合理,主要问题依然是集权程度过大,一些应由下级政府和基层管理的事,往往集中到上级机关,下级政府的作用不能得到有效发挥。同时也存在“上有政策,下有对策”的问题,下级政府从地方利益出发,不执行、延缓执行、变相执行政策的现象还依然存在。而且由于省政府对不同地区实行差别优惠政策,容易导致地区差距扩大和地方保护主义的盛行,不利于加强区域经济联系和促进区域协调发展。另外,诸如副省级市的设置,也增加了行政层次,使政府层级之间的关系更趋复杂。总之,层级关系有待在分权与集权的程度选择过程中进一步理顺。

  第二,条块分割问题依然存在。目前的条块关系仍然存在着专业管理与统一领导之间的两难问题。“条条”权力过分集中,各级地方政府统一协调能力难以有效发挥与“块块”各自为政,上级政府职能部门调控不力的现象同时并存。一方面,上级政府职能部门仍然行使着立项目、定指标、分钱物的职权,这就不可避免地形成条块分割的状况。另一方面,放权让利改革扩大了各级地方政府的管理权限,地方政府作为利益主体的地位进一步凸现。为扩大地方利益,地方政府倾向于强调条条单位属地管理,并以封锁市场、截留企业利益、经济割据等方式侵占条条单位的管理职能,与条条单位争权夺利,造成了条块之间关系紧张。

  第三,部门之间关系有待进一步规范。从客观方面来说,有些部门之间的职责和权限划分不清,职能交叉、多重管理等现象依然存在,由此造成部门间的矛盾和冲突。如建设厅、水利厅和地矿厅在地下水收费问题上的矛盾,以及交通厅和建设厅在出城出租车管理问题上的矛盾等。从主观方面来说,长期形成的地方政府部门管理体制中存在部门权力利益化的倾向。这一方面造成了有些部门参与到本不属于其承担的职能的管理中,如专业经济管理部门和综合经济管理部门中劳动、人事等部门就常常参与到对经济的调控中。另一方面也容易使某些部门为维护其既得利益而采取规避行为,推诿责任。同时,在制定规划、方案和法规时,或在处理本部门利益与其它部门利益的矛盾时,往往受到本部门利益或所管辖的行业利益的局限,这就造成了一些部门和行业之间的分割和封锁,加剧了部门和行业的保护主义色彩。另外,政府机构依然庞大,政府工作人员的素质还不是很高,这在一定程度上亦促生了多头管理、职责不清、相互推诿等现象。

  总结吉林省地方政府在职能转变过程中取得的成绩和存在的问题,我们认为,我们的政府职能转变距离市场经济的要求还不到位,政府越位、缺位、错位的情况还时有发生。无论是从职能范围、职能实现方式,还是从内部职能划分方面来看,地方政府的管理都没有完全摆脱传统的行政管理模式。政府的经济与社会发展的主导意识和力量依然强大,管制意识强烈,服务意识淡薄,缺乏对社会和公民的回应能力,缺乏与其他社会主体的合作与互动。要解决政府职能转变过程中存在的问题,就必须顺应从行政管理向公共管理转变的趋势,实现从权力本位向权利本位的转变,实现从规制型政府向服务型政府的转变,这是政府职能转变的基本方向,也是重新定位政府职能的关键所在。

  三、服务型政府:地方政府职能转变的目标定位

  党的十六大报告提出建设社会主义政治文明的重要内容之一是要深化行政管理体制改革,并指出其具体目标是要:“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”概括而言,这一改革方向也就是要建设服务型政府,实现从传统的规制型管理模式向服务型管理模式的转变。

  (一)服务型政府的内涵

  所谓服务型政府,是指在公民本位和社会本位理念指导下,按照公民意志,通过法律程序组建的服务公民和服务社会的责任政府。从外在表现来看,主要包括理念、制度和行为三个层面。从理念层面看,服务型政府是一个执政为民的政府,各级政府都要始终坚持做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”(胡锦涛语)。从制度层面看,服务型政府的制度的产生于公民和社会的需要,有利于保障公共服务行为的规范化,有利于实现公共服务的低成本、高效能,有利于实现社会公众和政府的协商与合作。从行为层面看,无论是行为范围、行为方式,还是行为效果都要从社会公众是否需要出发,以社会和公众是否满意为依归。总之,构建服务型政府的过程,就是要实现以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转变。

  规制型政府与服务型政府表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立,表现为两种根本不同的管理体制。规制型政府,为了更好地统治社会,有时也做一些为公众服务的工作。正如恩格斯所说:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”这里说的社会职能,就是对社会管理和为公众服务的各种工作。但这各种工作(包括服务工作),却与服务型政府的服务完全不同。其区别在以下几个方面:第一,出发点不同。前者是为了更好地统治而服务,后者却是完全从公民与社会需要出发,以为人民谋幸福为宗旨。第二,实现过程不同。前者是一种服务者与人民之间的单向过程,公众只有接受管理的义务,并没有拒绝的权利;后者则是人民与服务者一种双向互动过程,双方可以交流信息,相互协商,达成一致,双方处于平等合作的地位。第三,行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准。这实际上是服务的合法性问题。但前者的服务,往往是服务者单方面意志的行为,而后者则一定是出于被服务者的要求和愿望,违背被服务者的意愿去推行服务,往往会使服务变成强迫;不经被服务者同意而承担服务,哪怕再“全心全意”,也不免使服务渐成强制。第四,被服务者的选择权利不同。被服务者是否具有主体身份,决定了他能否对服务及服务者进行选择。一般情况下,前者对服务内容、类别、服务机构与人员都没有选择权,而后者则有这种选择权。就是说,他可以在有所要求时,得到他选择的服务者提供的期望的服务,也可以在没有要求时,拒绝任何服务者提供的服务。

  服务型政府也要采取一定程度的规制手段,但是,服务型政府与规制型政府使用规制时存在五个方面的区别:第一,在规制的出发点和落脚点上,前者的出发点和落脚点是为了保证社会公平,政府服务于全体公民,使公民平等地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。它要求政府在提供公共服务时坚持非歧视原则,并采取措施保护和帮助社会中的弱势群体,以实现社会均衡发展;后者却主要是约束广大社会公众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从规制的依据上,前者依据于一套完整的法律和法规,而法律和法规是通过严密程序制定的,它体现的是公民的意志;后者则尽管有时也有法律法规可循,但这种法律法规并不能保证体现公民意志,有时甚至还抛开法律法规而为所欲为。第三,在规制内容上,前者有固定的范围,内容明确;后者却没有严格的范围,内容随意,以至把不该管、管不好也管不了的事,都纳入自己的管制范围。第四,在规制的程序上,前者有固定的程序和方式方法,后者却没有固定的程序,随意性较大。第五,在规制的后果上,前者承担着后果责任,并且有一套纠错机制、补救机制和后果追究机制。就是说,当公民受到不应有的规制时,公民有权利要求维护社会公平;后者则没有严格的后果责任机制,纠错机制与补救机制也不完善,当公民受到不应有的规制时,常常处在无能为力的状态。

  总之,服务型政府中的服务与规制是一致的,规制是为了更好地实现服务。任何社会都需要规制,因为任何社会都有一些人为了个人利益而侵害他人和社会利益,对这部分人必须进行管制。对破坏社会发展的那部分人的管制,正是对构成社会发展动力的广大社会公众的服务。因为没有必要的规制,他们就不能有正常的生活,从而也就不能完成推动历史发展的任务。从这个意义上说,规制就是服务,甚至只有实现了这种规制才能提供优质服务。事实上,权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉求的时候,社会民主、公开与公正才会与之伴生,社会发展才真正表现出良性运行的态势。在我们社会主义国家,建设服务型政府更不是要求政府的性质与宗旨发生根本性变化,而更应该说是恢复“人民政府”的本色,是通过创新政府治理手段和管理方式来寻求政府管理模式的转换。

  (二)服务型政府的基本架构

  服务型政府是一个复杂的体系,具体来说,其基本架构应包括五个方面:一是价值理念层面,表明政府“为谁做”的问题;二是制度安排和组织流程层面,为工作人员的行为提供制度的规范与保障;三是职能范围层面,表明政府“做什么”的问题;四是管理方式层面,表明政府“如何做”的问题,又具体体现为政府内部管理方式和对公共事务的治理方式两个方面;五是政府绩效层面,表明政府“效果如何”的问题。这五个方面是内在统一的,任何地方政府或政府部门在建设服务型政府过程中都应该综合考虑这些方面的因素。力求达到行为规范、流程合理、运行成本低廉、社会公众满意的目标。

  1、服务型政府的价值理念

  树立公众为导向,以提高效率和效能为原则的服务理念,是建设服务型政府的前提。科学、合理的政府理念,是政府改革成功的关键。政府理念,是政府领导者分析问题的一种世界观和信守的原则,涉及到政府在社会公共生活中应起何种作用,扮演何种角色这一基本问题,应明确“政府应该做什么、不应该做什么”,以及“应该这样做”。如果不首先进行理念的优化,政府职能和政府管理方式都难以真正转变。只有改变过去长期形成的“管制”理念,才能有效促进政府职能转变,才能真正推进政府组织结构和政府组织流程的改进,才能真正促进公务员的行为方式和观念的转变,才能真正建立以公众为导向的“服务型政府”。

  建设服务型政府必然要求政府坚持诚实信用原则。政府信用是社会信用的重要组成部分,并在整个社会信用中起着决定性作用,进而影响企业信用、个人信用等。言必合规,行必合法;言必行,行必果,这是对政府信用的基本要求。政府信用包含诸多方面,有执法信用、执行政策上的信用、公共服务信用、市场监管信用、社会治安信用等。在法制日益健全,市场机制不断完善的社会,政府信用建设显得尤为重要,因为只有诚实守信,才能取信于民,才能维护整个社会的公正与信用。

  2、服务型政府的制度安排与组织流程

  政府流程优化,是构建服务型政府的保障。政府流程改进,就是通过对政府运作流程和组织结构的优化,使政府从传统的以职能为中心的职能科室,发展到以流程为中心的扁平化组织和网络化组织,消除冗余、无关、不规范的流程,使政府流程科学、高效、规范,以提高政府能力、效率和效果,最终建立以公众为导向的,廉洁、高效、低成本、高质量的、无缝隙服务的现代化政府。

  其中透明化、法制化、信息化、集成化是流程转变的基本思路。首先,要按照“透明政府”的要求,公开政府组织结构、决策结果、管理过程,使政府流程透明化。其次,要推进依法行政。依法行政是现代行政管理的重要方式,是解决日前我们面临的各种矛盾的有效途径,也是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求,所有行政机关及其工作人员必须依照法定权限和程序履行职责,做到不惟权、不惟上、只惟法。同时要全面强化监督机制,真正把行政执法置于人民群众的监督之下。第三,要充分利用信息技术和网络技术,精简政府流程,提高流程效率。信息化,是政府流程改进和优化的重要技术手段。第四,要通过对信息、功能、部门和任务等方面的集成,按照“精简、统一、效能”的原则精兵简政,撤消与市场经济不适应或没有必要存在的机构,裁减冗员,以保证政府廉洁高效、运转协调、公正透明、行为规范。

  3、服务型政府的职能范围

  合理、科学界定政府职能,实现“全能政府”向“有限政府”的转变,是建设高效、精干的服务型政府的关键。有限政府就是改变过去什么都管的全能政府,政府应集中从事那些市场和中介组织无法有效提供的服务,以及那些应该由政府治理的公共事务,坚持“有所为、有所不为”,对于可由市场、社会、企业承担的职能,政府应当扮演催化剂和促进者角色,承担“掌舵”而不是“划桨”的作用。

  建设服务型政府,要正确处理好政府与公民、政府与市场、政府与社会的关系。合理划分国有资产所有者与企业经营者权限,增强国有企业、集体企业参与市场竞争的内在动力与能力,使它们真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。政府要为企业和市场服务,加强和改善宏观经济调控,让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用,更多地向社会提供“公共服务”,政府要由原来的直接管钱、管物、管人转变到制定规则、维护秩序、提供公共服务上来,由直接管理走向间接管理、由微观控制走向宏观调控、由以行政手段为主走向以经济、法律、行政手段的综合运用。从服务的角度考虑,我国政府的职能主要体现为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

  4、服务型政府的管理方式

  首先,服务型政府要求广泛的公民参与。公民参与的程度标志着一个国家的民主化水平。服务型政府本质上要求政府必须是公民参与型的,因为政府服务的对象是公民,只有在公民参政的过程中,政府才能了解公民需要什么,要求政府提供何种服务,以及如何有效提供这种服务。同时,公民参政也是公民监督政府,保证政府廉洁高效的有效途径。实现公民参与,主要从政府和公民两个方面入手。从政府方面讲,突出表现在,一是政府的工作人员,尤其是领导干部要有较强的民主意识和较高的民主能力;二是要通过制度和先进的信息技术保证公民参与的渠道畅通。从公民方面讲,突出表现在,一是公民要有较强的权利意识和参与意识,积极参与政府的各项活动;二是公民要有较高的理解和表达自身利益与需求的能力;三是公民要有较强的理解政府公开的各项信息的能力;四是公民要掌握一定的信息技术。

  其次,服务型政府内在地要求实行依法行政,也就是把政府工作纳入制度化、法律化的轨道,使之在法律规定的范围内决策,依照法律规定执法,按法律规定的程序办事。只有坚持依法行政,才有可能从根本上提高行政效率,保证行政管理满足人民群众的需求,更好地为人民群众提供公共服务。这与服务型政府强调政府的有限性、透明性是一致的。政府行为的程序性与政府对公民需求和环境变迁的回应性并不矛盾,相反政府的回应性同样需要规制的保障。另外,社会公正和责任政府等服务型政府的基本内涵也只有在法治国家才能成为现实。

  再次,体现服务理念的政府管理方式必须充分体现良性竞争与优质服务的要求。传统的行政管理模式以行政权力的纵向运作为基本方式,缺乏与其他社会主体的交流和互动,所提供的公共产品形式单一,无法满足公众的个性化需求;以服务为宗旨的公共管理模式则强调政府与其他治理主体的平等对话与合作,通过建立公平、公正、公开的(准)市场机制和扩大公众选择范围来改善公共服务质量,以求最大限度地满足公众的个性化要求。公众对政府服务要求越来越高,竞争手段的采用(政府部门可以通过对私人公司招标的方式决定由哪家私人公司提供某项特殊服务)就越来越普及。随着服务意识的不断增强,政府可以相应通过多种媒介随时回应公民的需求,提供更多快捷、方便、畅通、直接、公平、多元化、个性化的服务,真正成为以公众为导向的政府。

  最后,建立电子政府,对于构建服务型政府具有很大的推动作用。所谓电子政府,就是指运用信息技术把政府及其职能机构、公众连在一起建立互动系统,不仅实现政府内部办公的自动化、决策的科学化、信息的网络化和资源的共享化,而且为民众提供一个无处不在的政府,随时随地可得的信息和可办的服务,从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子政府的建立,不仅可以提供一个跨越时间、地点、部门的全天侯的服务政府,而且可以大大提高政府服务效率、效能,进一步规范政府行为方式,提高政府透明度,对于改变政府作风,防止政府腐败具有重要意义。

  5、服务型政府的绩效标准

  服务型政府的工作绩效是全部行政活动的价值目标,是评判政府优良好坏的客观依据,贯穿于政府服务活动的始终。究竟什么样的服务才是优质高效的政府?传统规制型政府认为,政府的工作绩效标准是以投资规模、经济总量及增长速度等硬性经济指标为构成要件的。这种评判标准和尺度片面强调硬性数字的量化标准,使政府活动和公务员缺乏必要的服务责任意识,单纯是对上负责,不对下负责,公民只是政府被动管理的对象。与之相比,现代服务型政府理念则要求政府具有积极回应性,回应性是指公民偏好与需求和实际政策及公共供给之间的一致性。具有回应性的政府能敏锐地觉察公民偏好和社会问题并能迅速对社会要求作出回应。这种回应是指向解决问题而不是掩饰问题,是寻求有利于公众而不是有利于官僚政府自身的解决方案。回应性是政府适应社会发展,提高服务质量的基本要求,也是政府的重要责任。“回应性”的这一特点与服务型政府所强调的“为人民服务”的宗旨是一致的。我国是人民当家作主的国家,其根本宗旨是全心全意为人民服务,因此,提供令民众满意公共服务和公共产品是我国政府之必然。很显然,社会公众的满意程度就成为了服务型政府的根本标准。判断一个政府是否是服务型政府,关键是要看人民满意不满意,人民拥护不拥护,人民赞成不赞成,人民高兴不高兴。

  (三)建设服务型政府的重要意义

  1、建设服务型政府,是我国市场经济发展的客观需要

  在我国计划经济体制时期,政府在宏观控制和微观管理方面,都建立、形成了以强制性为主的政府管制模式。政府办企业,企业办社会,政企不分,政社不分,企事业单位是政府的附属物,个人是企事业单位的附属物。这难免造成企业主体地位的丧失和社会自主权力的萎缩,由此带来个人权利的流失和政府发展的畸形。随着改革开放的不断深入和我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,原有的体制弊端正在不断祛除,但政府职责范围过宽,管制过度的问题依然存在,政府仍然在管许多不该管的而又管不了、管不好的事情,而且,政府的管理方式过分强调集权、控制和包揽等等,地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题的背后都潜伏着政府管制的触角,这已经严重阻碍了当前社会经济的发展。市场经济坚持等价交换和自由竞争原则,反对政府过度干预经济、社会和个人生活。这就需要政府的职能范围、治理模式和管理方法做出相应的转变,也就是要由“无所不为的政府”转变为一定意义上的“无为政府”,由传统的行政方法为主转变为现代的以法律、经济方法为主、行政方法为辅。在这种情况下,政府必须切实转变职能,找准角色定位,合理把握与社会、市场、公民的关系,建设适应市场经济体制要求的政府模式。因此,构建服务型政府,就成为社会主义市场经济发展和政府职能转变过程中一个呼之欲出的必然选择。

  2、建设服务型政府,是实现党和政府根本宗旨的内在需要

  长期以来,规制型政府强调一切从管制出发,对社会和公民进行管理和控制。表现为:政府与公民的关系不对等;政府职能的无限扩大;政府的行政方式以集权、强制、垄断为主,而忽视了政府管理的服务性目的。在传统体制下,政府多扮演着生产者、控制者、长官者的角色,为社会和公众提供公共产品和服务的职能和角色被弱化,使政府忽略了公共管理的内在价值,导致政府的官僚主义作风严重,降低了公众对政府的信任和支持。而市场经济的精髓在于尊重行为人的主体资格与自主权利。市场经济基础上的政府行政,本质上是以社会、市场、公民为本位的服务,社会、企业和公民的意愿要求是政府行政的出发点,社会、企业和公民既是管理对象,又是服务对象,而政府只是一个具有公共权威的公共行政服务性组织。因此,要正确把握政府在市场经济中的职能定位,处理好市场、企业、政府三者之间的关系,使市场在资源配置中发挥基础性作用,使政府的职能转到宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务上来,真正把服务作为政府管理的基本职能。同时,立党为公、执政为民,是我们党和政府根本宗旨的要求,也是政府必须恪守的行为基本准则。加快行政改革,转变政府职能,更好地担负起政府服务公民、服务社会的责任,是官本位向民本位的转变,是从规制型政府向服务型政府的转变。政府的一切工作的核心是要建立政府与人民群众的血肉联系。为此,政府必须把为人民服务作为管理工作的出发点和立足点,以“人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意”为标准,认真倾听群众的意见和呼声,切实解决群众的困难,扎扎实实地为人民群众办实事、办好事,提高为人民服务的质量。

  3、建设服务型政府,是适应政府与社会力量不断变化的需要

  随着中国改革的不断深入,中国的公民社会正经历着孕育、发展的过程。这主要表现为三个方面:一是体制外经济(指改革过程中生成的个体劳动者、私营企业、外商投资企业等。)的迅速发展构成公民社会生成的经济基础,其本身也是公民社会的根本体现。体制外经济的发展,实际上是实现了将过去由国家垄断控制的一部分社会资源向社会自身的转移,使社会逐步成为一个与国家并列的提供资源和机会的独立领域。二是民间组织迅速发展,作为独立于政府的自治性社会领域,它的形成可以看作是公民社会形成的重要标志。三是“从身份到契约”的社会进步性运动。随着市场经济的发展,传统的身份因素的影响削弱了,各种契约——法治规则的作用越来越明显。从身份到契约的运动,从一个侧面体现了社会及其成员自主意识的增强,反映了我国公民社会的成长过程。国家与社会关系的变化必然要求政府管理方式作出相应的调整。从政府职能发展演变的一般趋势来看,会经历从社会管理为主,社会管理与社会服务并重到社会服务为主的三个阶段。当前时期,政府与社会的力量对比已经发生了深刻变化,政府的管理方式若不能适时调整,势必阻碍社会经济的进一步发展,同时也可能引发危及政治合法性和社会稳定的问题。另外,随着社会自主力量的不断壮大,公众的民主意识也不断增强,这也必然会影响到政府的管理活动。一方面,会使政府的决策、管理、服务与公众的参与、表达、监督的相互作用获得了充分前提,使民主行政的参与、协调、咨询等交流沟通取得了充分基础;另一方面,公众对政府的要求日益提高,也要求政府要转变治理观念,从“管字当头”转向提供更加全面、优质、富有个性化的公共服务。

  4、建设服务型政府,是应对经济全球化和中国加入WTO的需要

  信息技术和网络技术的快速发展,在很大程度上改变了人类几千年信息交换和传递方式,使不同国家和地区的人们能够跨越空间和时间的限制,全球经济一体化正成为不争的事实。全球化形成的一个重要基点就是世界各国之间的合作。全球化的合作要求政府管理要与国际接轨,按照国际惯例进行政府管理,尤其是2001年12月12日中国正式加入WTO,地方政府也被推向了世界经济大潮的浪尖上,接受国际竞争的洗礼和考验。各级政府都必须按照WTO法律体系框架中的非歧视贸易原则、自由贸易原则、透明和可预见原则、公平竞争原则、激励发展和经济改革等原则,加快完善和推进中国社会主义市场经济体制的改革。各级政府都必须按市场经济规律进一步转变政府职能,越位的要归位、缺位的要补位、错位的要正位,政府要还权于市场、还权于企业、还权于社会,坚持政企分开、政事分开、政社分开,要从重审批转向重监督、从重管理转向重服务、重控制转向重调节、重身份转向重契约、重命令转向重承诺,进一步提高政府决策和执行透明化、规范化和法制化。

  5、建设服务型政府,是增强地区综合竞争力的紧迫需要

  经济全球化也加剧了各国企业之间的竞争,在企业竞争的背后也潜伏着政府之间的竞争。当然,这种竞争并不是要政府去拉资金、上项目,直接从事生产、经验,而是要求政府更好地提供公共服务,维护公共秩序,为经济和社会发展创造优越的外部环境。各级政府必须进一步加强政府宏观调控能力,合理地进行产业结构调整和资源的合理利用,抗御国际经济风险,加大国家教育、卫生和保障等公共投资,进一步发挥政府的战略指导作用,提高政府的服务能力和水平,为国家和地方发展创造更好的发展环境和条件,进一步提高国家和地方的竞争力。政府服务能力和效率的高低,直接影响到国家综合竞争力两大核心要素:发展环境和管理水平。建立精干、高效、廉洁的服务型政府,对于促进一个国家的社会经济发展、提升其综合竞争力具有十分重要意义。服务型政府,能够提供一种稳定宏观经济和微观经济环境,能够提供促进长期投资的基础设施和良好的公共政策。而良好的公共政策、法规及体制环境,是国家和社会的基础设施得以持续发展和成长的关键,是加快提升核心竞争力的重要基础。同时,我国一些地区在社会经济管理方面,习惯运用计划经济的方式和方法,加上其他方面的原因,使经济发展环境和管理水平的基础较差、问题较多,严重制约了社会发展和经济建设。所以,建设一个良好的政府服务和社会经济文化发展环境,是实现本地区、本部门健康有序发展的重要基础。这就要求政府要进一步提高服务水平、服务质量和服务效率,发挥地方政府的综合效应。

  四、放松管制、合理分权、制度创新:地方政府职能转变的根本途径

  (一)、建设服务型政府的战略规划

  从规制型政府到服务型政府的转变是一个长期的过程,也是一个复杂的系统工程,需要全省上下形成共识,各个部门通力合作,工作人员不懈努力。首先,以服务为宗旨的政府改革是一个没有终点的改革,因为公众的利益需求会随着时间发展不断变化和提高,他们对公共服务的要求是“只有更好没有最好”。但总体上看,从缺乏公共服务到满足公众基本要求再到提供优质服务,应该成为各级政府及政府工作部门向“服务型政府”演变的发展主线。当然,对于各级政府和不同政府部门来说,面对的是千差万别的公共事务和社会需求,在建设服务型政府的具体举措和实施步骤方面必然会有很大差别。其次,服务型政府的建设是一项艰巨的工程。如前所述,服务型政府的建设包含着政府执政理念、制度安排、行为方式、治理手段和活动成效等若干方面的内容,在建设服务型政府过程中,既要抓观念转变,又要抓行为规范;既要抓作风建设、又要抓制度创新;既要抓内部管理,又要抓外部治理,任何一个方面的欠缺都会阻碍服务目标是实现,影响政府形象和社会公众的满意度。因此,服务型政府的建设必须立足现实,长远规划,统筹兼顾,综合协调。

  从全国范围来看,许多地方政府及其工作部门都已陆续提出“建设服务型政府”的改革目标。比如2002年初,南京市政府提出,通过“实行政务公开,减少行政审批,改进政府管理和服务的运作方式”来建设服务型政府;大连市政府针对适应加入WTO新形势的迫切要求,提出大力建设服务型政府;天津市外经贸两委2002年在全市外经贸系统中实施“建设服务型政府,营造国际化环境工程”;青岛市建委一直在进行着“建设服务型政府部门,实践诚信建设”的有益尝试,并把“取信于民、服务经济”作为实践“三个代表”的目标。从吉林省实际情况来看,也有不少政府部门走在了建设服务型政府的前列。以长春市经济技术开发区海关为例,提出了“抓服务、促发展”的工作思路,并通过“四个服务”,即全天候服务、全方位服务、超常规服务、深层次服务,来服务于地方经济建设这个中心,已经取得了初步成效。但大多数地方政府和政府部门对改进服务的理解还局限在改革审批方式和工作流程等具体的工作环节上,并没有在执政理念上对建设服务型政府达成共识,对于服务型政府的总体要求和具体内容也缺乏清晰的认识,这无疑影响了政府职能发挥过程中诸多问题的顺利解决,也制约了政府职能从管制为主向服务为主的转变进程。

  为此,吉林省政府应顺应社会主义市场经济建设的要求,尽早确立建设服务型政府的战略目标,制定建设服务型政府的战略规划,以克服现行行政体制弊端,促进政府职能转变。总体的改革思路应遵循从规制型政府向服务型政府转变的基本规律,首先从放松管制范围入手,放权于市场、放权于社会,放权于公民,增强社会组织能力,扩展其活动空间;其次是积极解决政府缺位的问题,根据广大社会公众的实际需要,提供基本的公共产品与服务;最后要进行制度创新,通过推行服务承诺、绩效评估制度,引入竞争机制来改进服务手段,提高服务效率,改善服务质量。从实施战略来看,可以遵循总体规划与局部创新相结合,人员培养与制度建设相结合,内部规范与外部监督相结合的原则,争取在一年内完成宣传动员和任务落实工作,在各级政府及各部门内形成创建服务型政府的浓厚氛围,明确创建目标;在三年内完成以制度和评价体系建设为中心的服务型政府的基本框架;在三到五年内让服务型组织文化深入人心,政府工作人员通过优质高效的服务来赢得民众的信任与好评,广大社会公众通过健全的评估制度来评价行政人员的服务质量,实现政府与社会、政府与公民的良性互动。

  当前来看,既有的部门利益和传统的思维方式、行为习惯构成了建设服务型政府的根本障碍。与计划经济相适应的地方政府职能的形成由来已久,在长期发展过程中,传统的管理理念和管理方式在人们的思想观念中已经留下了深刻的烙印,地方政府官员习惯于计划经济下的管理方式,习惯于对社会、企业和公民进行全方位的管束,这种状况很难在短时间内完全改变。地方政府在履行其职能时处处体现出一个功利性的角色,对有利可图的事务,如掌握社会资源、社会资本和社会机遇等紧抓不放,而对无利可图的事务,即本应是政府职责范围内的社会管理、公共服务及社会福利保障等公共事务却没有很好地履行,这导致一些政府部门将公共产品的提供转变为有偿服务,造成政府部门的整体性“设租”、“寻租”行为。因此,建设服务型政府的过程也就是克服部门利益和传统思维方式与行为习惯的过程。

  长远来看,行政改革则只是我国社会整个变革中的一个侧面,一个环节。地方政府职能的根本转变既依赖于政治体制改革和行政体制改革的不断深化,同时也依赖于社会主义市场经济的深入发展和社会组织力量的不断壮大。从政治体制改革方面来说,只有使宪法所规定的权力框架真正健康、有效地运转起来,使各级人大切实发挥功能,才能真正解决“政府应该做什么事”的问题。就司法体制改革来看,则需要建立起能够对有关行政行为进行及时审查的裁判机构和程序。这套独立、客观、公正的司法审查程序,要保证受到各种政府行为影响的当事人,有机会将案件诉至司法机构、享有请求司法审查的权利。从行政体制改革本身来看,则急需改革地方政府政绩考核指标体系,变重数量、重速度的评估标准为重质量、重社会效益和公共服务对象满意程度的业绩评估标准,从而更好地解决“政府如何正确地做事”的问题。从社会主义市场经济发展的角度来说,意味着国家与社会的进一步分离,意味着社会力量的进一步增强,只有如此才能使市场和社会真正承担起应有的职能,也才能真正实现政府与社会的合作,实现政府治理方式的根本变革。

  (二)、建设服务型政府的具体措施

  1、培育新型人才

  服务型政府对工作人员的观念和能力提出了新的要求。为适应建设服务型政府的需要,既要注意引进高素质的专业型人才,也要注意原有人员的教育和培训。总体上看,服务型政府的工作人员应树立以下观念:服务观念,即明确作为社会服务者的角色,把维护人民群众的根本利益作为工作的出发点和归宿,把公众和社会的满意度作为评价其工作的尺度,主动地为社会和公众提供完善的服务;法制观念,这不仅意味着公务员在其服务的过程中要严格遵守法律,自觉捍卫法律在国家政治经济生活中权威,也意味着公务员要不断地增强其法律意识和法律观念,提高依法行政的水平和能力;效率观念,即明确政府的运转经费取之于民,因此,公务员的工作要讲求效率,要尽量以最小的投入获得最大的收益;诚信观念,即诚实信用的道德意识,公务员应努力通过自身的诚信行为,树立政府的诚信形象,进而引导整个社会诚信体系的建立;务实的精神,即通过深入的调查研究,充分了解国情、省情和当地实际情况,从而制定切实可行的政策措施,解决实际问题。

  政府工作人员的培训工作也应始终贯彻服务的理念,进行如下的优化和改进:第一,提高培训的针对性,为部门和个人分别设计培训计划。部门的培训计划应着眼于提高部门的整体工作能力,优化部门整体的知识、学历和专业结构,例如,每个部门可以根据特定时期的工作任务确定两门以上的课程进行强化培训,以适应新形势的需要,如在我国加入WTO后,将国际经济法规和WTO的规则作为其强化培训的内容;而个人的培训计划则不能仅仅停留在提升个人才能和工作所需的技能层面上,同时必须加强公务员伦理与道德教育。第二,强调培训内容的多样性和培训方式的灵活性。政府应根据社会的发展、部门的需要和培训对象的具体状况选择适当的培训内容和运用恰当的培训方式。如WTO必然要求对公务员进行英语培训,以使其具备基本的英语交流能力;在法规教育中,不仅要对其内容进行全面、准确的阐释,而且应尽可能多地提供相关的案例,以加深对法规的理解程度;运用实地考察的方法,可以使政府工作人员了解和掌握实践中存在的问题和解决的方案,不仅在助于提高公务员对法规的理解力和驾驭形势的能力,而且也体现了服务型政府与市民“零距离”的理念。第三,建设一支高素质的培训师资队伍。各类培训机构要对其专职教师要进行定期的进修和实践锻炼,同时有计划地选聘党政领导和有关专家担任兼职教师,以逐步建立起一支规模适当、结构合理、素质优良的专兼职结合的教师队伍。第四,加强培训机构的建设。实行公务员培训机构的资格认定制度,有计划地对公务员培训机构和有条件承担公务员培训任务地普通高等院校进行资格认定,以确保培训质量。第五,逐步实现公务员培训工作的法制化、规范化。根据国家有关公务员的规定和要求,结合我省的实际情况,研究制定公务员培训管理办法,建立有效的培训激励、约束机制,并将培训结果与公务员的使用结合起来,逐步做到依法培训。第六,鼓励公务员的个人学习行为。政府应对公务员在业余时间在职学习、提高知识层次和文化水平的行为给予积极的支持,并在时间、费用等方面制定相应的鼓励性政策。对学有所成的人员,在职位晋升或有更高层次的培训时,政府应给予优先考虑。

  2、清理政策法规

  我省行政审批制度的改革虽然取得了初步成效,但改革的空间依然很大。在清理政策法规方面,依然存在不少问题:对一些深层次问题和矛盾认识还不清,个别领导重视程度还不够,问题解决的质量还不高。一些部门在清理政策法规和检查政策落实方面主动性差,甚至敷衍应付。对涉及部门现有权力、利益调整的政策法规触及不大,“中梗阻”现象仍很突出,相关的一些制度改革没有十分大的突破。这表现为目前我们宣布清理废止的文件法规相当多的属于已过时的失效文件,而涉及到审批、收费、管理项目的,许多部门要求保留的多,主动提出取消的少,想方设法把住权力不放。有的部门以种种理由瞒报、压报,有的甚至对国家已明令废止的审批、收费项目,仍然不想取消。《行政许可法》的颁布为下一步的行政审批制度改革规定了方向。在今后一段时间内,应紧紧围绕着学习和贯彻《行政许可法》来抓好以下几项工作重点:

  第一,按照WTO规则的要求抓紧搞好有关政策法规的清理、修改和完善工作,凡不符合世界贸易规则的,对经济活动不合理的限制都要取消,建立起与国家法律体系相配套、与国际通行惯例相衔接、有效保障我省经济和社会持续、稳定、协调发展的地方性法规框架体系。

  第二,严格按照《行政许可法》所规定的主体、权限、收费等项要求,全面清理地方性法规、政府规章、政府及部门的规范性文件,最大限度地减少行政审批、管理、收费事项,交出不该管的事,管不好的事,建立科学规范、廉洁高效、公平公正、监管有力地政府行政审批制度。

  第三,要简化和规范审批程序。对凡是不需要国家投资、不属于国有资产、符合国家产业政策的技术改造、投资上马的新项目等,都可改为登记备案制度。对必须要事前审批的项目,行政机关必须严格依照法定的权限、条件、时限和程序进行审批,并做到公开透明,规范操作,有效监督。同时,借助现代办公手段,建立网上审批制度,对适当的项目实现网上申请、网上审批。

  第四,要建立取消政策法规的监管办法,防止管理脱节。

  3、优化组织结构

  鉴于前期机构改革已取得的成效和存在的问题,我们认为,近期在政府组织机构方面不宜做大的调整,工作的重心应放在优化组织结构关系方面,进一步明确权责划分,理顺权力关系,而不是精简机构和人员编制。首先,在部门关系方面,其一,进一步加强部门之间的沟通与合作,尤其是一些业务相近、联系密切的部门更要建立顺畅的信息沟通渠道,并以制度化的方式予以保证。如环保与建设部门、卫生与计生部门、农业与水利部门、文化与体育部门、各类交通部门,应建立如举办定期或不定期的部门联席会议;其二,可考虑撤消各部门的政策规制机构,成立统一的、独立的、直属各级政府行政首长的政策委员会,负责政策的总体设计、制订和综合平衡工作,以协调各部门的政策,改变以往许多政策法规实际上变成了谋取部门利益手段的情况;其三,以项目办作为实现特定目标和处理特殊问题的横向管理部门,以目标和问题为中心综合协调多种职能的配合;其四,以综合执法大队为执法机构,针对不同的管理和服务对象划分职责,其内部以“单一工作模块”的形式开展工作;最后,就某一部门而言,应考虑适当地减少副手的数量。因为副手太多、分工过细,推诿责任,延误决策,政出多门。

  在层级关系方面,一是要改变垂直领导部门管理过多的情况,让下级有比较充分的自主权和广阔的舞台,可以从完善市管县体制入手,本着有利于方便服务的原则明确划分市县权限范围,同时,相应调整县乡政府之间权限,以拉近政策层与执行层、执行层与民众的距离;二是建立健全上下级政府之间的约束和监督机制,从制度上杜绝和减少“有令不行,有禁不止”,“上有政策,下有对策”的不良行政行为。三是要运用法律手段确认各级政府的职能权限。一般而言,市县政府的主要职责是贯彻执行省政府的方针政策,搞好社会管理和提供公共服务,其设置应该着眼于有效地开展工作,而不必与上级机关对口。在省级政府原则上不设执法队伍,市县政府的执法队伍要综合设置,相对集中执法权。这样有利于市县各级地方政府都能够真正成为相对独立、自主决定和处理本级行政区域内公共事务的管理主体。

  在条块关系方面,条条权力过于集中仍是主要的问题。因而应该更切实地向地方放权让利,构建“条块结合,以块为主”的新型市县管理体制。条块关系的调整应本着有利于实现县域突破的战略目标,有利于地方经济发展,增强地方总揽经济调控能力的原则来进行。比如,根据地方政府的经济发展和集中统一管理的双重需要,可以考虑将统计部门和监察部门实行垂直管理,而同地方经济建设有直接关联的职能部门实行属地管理。

  4、改革财税体制

  创建服务型政府,改善公共服务,必然要求改革和完善现行财税体制。吉林省作为东北老工业基地之一,经济发展水平处在全国中等偏下的位置上,当前阶段,还必须依靠中央转移支付来振兴经济。但从长远来看,必须实现依靠自身经济实力实现公共产品供给的目标,实现从以往的生产型财政体制向公共财政体制转变。具体来说,需要重点做好以下几个方面的改革:一是要建立公共财政体制,按照公共财政体制的要求,如果政府职能越过了市场经济的要求,就得不到财政来源。建立公共财政体制既适应市场经济发展的需要,也可以从财政制度上促使政府职能转变。二是改革预算管理制度,逐步扩大部门预算试编范围,不断强化预算管理和约束。预算是国家筹集和分配财政资金的基本收支计划。在我国,长期存在着预算服从编制的问题,同时由于预算软约束和预算管理与编制管理相互脱节,管人的不管钱,管钱的不管人,使机构和人员设定缺乏必要的经济支撑。因此,必须切实发挥财政、人事、编办等部门职能,搞好协调配合,形成整体性约束合力。三是改革非税收入征缴制度,强化“收支两条线”管理,取消不合法、不合理的行政事业性收费,降低过高的收费标准,加快预算外资金收缴方式改革步伐,取消部门、单位的收入过渡户,收费委托银行代收,实行“票款分离”。四是改革财政监督方式,规范公共支出,建立合理的财政支出制约机制。进一步完善分税制,健全税收制度,强化税收,依法治税。建立起涵盖财政资金运行全过程的、多层次的预算执行监管体系,强化预算监督。五是积极推行政府采购制度,扩大政府采购的范围和规模。着力解决好政府采购规模小、行为不规范、资金浪费现象严重、资金使用透明度低等问题。六是要进一步开展全省范围的农村税费改革试点,进一步完善税费改革试点的配套政策,从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系,促使农村税赋水平在一个较长时期内保持不变,防止农民负担反弹。七是对政府工作人员工资福利待遇进行合理改革调整,尽量在制度内解决问题,改变传统上那种“制度内不够制度外补”的做法,消除利益驱动的负面影响。

  5、健全约束机制

  对权力的约束是建立一个运转良好的政府的基本前提,“服务型”政府目标模式的确立对于政府权力的规范运行提出了更高的标准和要求。只有权力的归属和行使得到有效的制约,政府才能从原来以权力为本位的管制模式下挣脱出来,在理念、制度和行为三个层面共同体现“服务型”政府的效能和风采。结合我省各级政府工作的工作实际,我们认为应该从“深化内部监督机制”、“建立内外互动关系”、“整治不良行政行为”三个方面入手解决健全“服务型”政府的约束机制问题。

  首先,进一步加强行政法制建设和政府内部制度建设,严格规定各个层级、部门和职位的职能权限,做到纵向的权力监督与横向的职能监督有法可依、依法而行。政府体系内部业已存在的监督机制是建立健全政府约束机制的一个有利条件,但是旧的体制在运转过程中表现出容易受到长官意志和人际关系影响和侵蚀的特征,因此需要切实加强政府内部的制度建设,改变层级之间监督方式的主观随意性,同时注意发挥纪检、监察等职能部门的横向约束作用。

  其次,借助推行政务公开和电子政府建设的契机,建立一种政府与外部监督主体的互动关系,为政府自身行为的规范化引入一种客观的约束机制。“服务型”政府目标模式的确立,决定了对于政府最直接有效的监督应当来自于政府的外部,即政府行为的对象领域。过去,由于政府自身活动过程的公开化程度较低,外部监督主体在信息获取和反馈方面受到一定的限制,因此很难建立起有效的监督和约束机制。现在,随着政务公开和行政过程信息化进程的不断深入,各级政府拥有充分的条件建立一种内外关系互动的约束机制。

  再次,监督和惩治各种不良行政行为,是当前健全政府约束机制的当务之急,各级政府应当努力推进政府行为的法制化,为各类行政对象的维权主张提供坚强的法律支持。政府权力的滥用是通过政府的行为表现出来的,在以往的政府行政过程中,存在着大量的违法行政、越权管理、滥用职权、野蛮执法甚至权力寻租等不良现象,既降低了行政效率,又损害了社会公平。因此,当前各级政府应当进一步建立、健全行政法制和加强其他相关规章制度的建设,实现政府行为和行政管理过程的法制化。

  6、完善评估制度

  建立健全政府绩效评估制度和公务员考评制度是建设服务型政府的重要内容。在评估的过程中,不应以领导满意与否为标准,而应强调结果导向,即以某一项公共管理活动的结果能否使公民满意为标准。

  根据不同部门的管理职能和管辖范围,结合各部门的实际情况,分别制定不同的评估标准。负责宏观调控的综合决策部门的绩效比较难以量化,可以先制定定性指标;而具体的公共服务部门则应制定比较细化量化的绩效标准。如政府人均开支等经济指标,工作完成时间、反应速度等时量指标,失误率、差错率、投诉率等质量指标。把评估的结果与人事考核、奖惩及薪金等结合起来,建立相应的责任追究机制。

  实现评估主体的多元化,通过各种渠道发挥公民在政府绩效评估中的作用。完善民主评议政府的制度,可通过委托舆论调查机构进行市民满意度调查,建立公众意见档案库。可组织各方面的专家和市民代表组成评估团,专司评估政府的某一方面的工作。亦可从人大、政协、企事业单位、公民等社会各界聘请监督员。并发展社会中介组织来评估政府的各种管理活动的绩效,因为中介组织本身的独立性及其评估过程的公开性,这在一定程度上保证了评估的准确。还可以定期、不定期的举办“民主恳谈会”和评选公众满意的公务员活动。

  借鉴其他国家和国内其它省市的经验,结合本部门的实际情况,向社会和公众承诺服务标准,以承诺的形式使政府服务内容和标准公开化和具体化。服务标准承诺对内构成了政府工作的目标和动力,对外则提供了评价工作的依据,为公民进行绩效评估奠定基础。

  为绩效评估提供制度、机构和法律保障。可考虑成立专门的绩效评估委员会,同时制定《政府表现与绩效法》,将政府绩效评估和公务员考评纳入法制的轨道。

  7、变革治理方式

  政府为社会和公众提供服务,主要是通过向全社会提供整个社会消费的公共产品和公共服务。地方政府也应该从以往单一的直接行政手段,改变为以经济、法律手段为主的综合治理方式。政府要从私人物品的生产和提供领域退出,致力于公共产品的提供。这样做,一方面可以转变政府的自我服务、自我管理能力;另一方面打破政府公共服务机构的垄断性,给社会公众自由选择服务机构的市场权力;再一方面是提供公共服务的主体增加,既可以减轻国家财政的压力,增加供给量,又可以促使政府公共服务机构改善工作质量和服务效能。

  今后吉林省在这方面应重点做好这几方面工作:

  第一,积极培育社会中介组织,要将各部门包揽的应由社会自我管理和调节的社会性事务,转给社会中介组织。会计、审计、律师事务所等社会服务组织要与政府主管部门脱钩,逐步形成为相对独立的企业性法人主体。在进一步培育和发展社会中介组织方面,要做好以下几项工作:一要注重总体规划,建立健全社会中介组织发展体系;二要实行分类指导,进一步完善社会中介组织管理体系;三要健全法律制约机制,努力形成社会中介组织独立的运作体系,建立社会中介组织资格认证制度,全面推行从业人员注册登记制度;四要各类社会中介组织和服务组织都要加强自律性,政府有关部门要依法对这些组织的监督和管理;五要全面开放社会中介市场,大力培育各类社会中介机构,特别是引进国外一些信誉好、实力强的社会中介组织,不断提高社会自我管理的能力和水平。

  第二,增强城乡社区的自我管理和自我服务能力。各地要紧密结合新形势下城乡社区居民对提高物质和文化生活的需求,努力探索城乡居民广泛参与的途径和政府在社区建设中的职能,发挥广大人民群众的主体作用。为此,一要进一步完善社区服务和管理功能,以社会化、产业化为导向,落实优惠政策,大力发展社区服务业,广泛促进就业和再就业。二要从整合社区资源入手,广泛动员社会力量,吸纳社会资金,大力抓好社区基础设施建设。三要进一步规范民主选举,健全和完善村民代表大会或村民代表会议制度,维护村民对村内公共事务的参与权和管理权。

  第三,推行公共服务的社会化、市场化改革。公共服务市场化意味着提供公共服务主体的多元化,形成竞争与合作相交融的局面,使公众利益得到最大限度的满足。为此,应在公共服务领域,尽量通过公私合作的形式,引入社会的力量,把可以实现社会化、市场化的服务项目,尽量实现社会化、市场化;将竞争机制引入公共服务领域,实现公共服务的供应者与生产者的多元化竞争,甚至可以在政府内部确立竞争机制。由若干办事机构完成某项工作任务而提出相互竞争的预算,主管部门选择“报价”最低的机构。要继续推进城市市政公用事业改革。在确保城市供水、供热、供汽、公共交通和环境卫生等公用事业的社会公共服务性质前提下,根据行业特点,广开融资渠道,不同程度地引进市场机制,加快市场化进程。

  8、拓宽沟通渠道

  有效政府的运作,一般是建立在较为完善的对称信息基础之上的。服务型政府建设必须注重精简政府工作程序,加强政府与社会和公众沟通,并不断改革和创新更多的沟通渠道,吸收和扩大公众对政府行为的参与范围和参与深度,以此满足社会和公众在这方面的需求。这既利于提高办事效率,节约成本,又有利于社会监督政府,预防腐败行为的发生。

  今后的工作主要做好以下几点:

  第一,要加大政务公开力度,扩大政务公开范围,尤其是对政府的重大决策和政府规章制度,要尽量具体、全面地披露和公开。

  第二,要完善政务公开法规,建立政务信息的常规化公开渠道。

  第三,要倡导建设政务信息咨询机构,为国内外企事业和公民提供信息咨询服务。

  第四,要健全政务公开的责任制度,对该公开而不公开的、公开不彻底的有关部门或当事人,要进行的相应的责任追究。

  第五,要扩大决策听证的范围、程度,对涉及到社会公众的重大切身利益或对社会生活影响比较大的行政事项,要举办听证会,充分听取各方面的意见,必要时可以通过新闻媒介向社会广泛征求意见;进一步发挥法律顾问团的作用,提高行政决策的法制化水平。

  第六,要不断完善各种政府决策的预告制、公示制和通报制。

  第七,对全部或部分使用政府资金投资或政策融资的建设项目、公共资源分配等必须严格实行社会招标。政府行政监察部门负责、有关行业协会参与,对其公开投标过程和程序进行监督。国有或国有控股企业、实行企业化管理的事业单位必须要退出政府采购体系。

  第八,要进一步规范群众接待日制度、群众评议制度、首长公开电话制度、来信来访制度,从广阔的信息渠道中及时发现群众关心的社会问题,增强政府决策的针对性和操作性;同时将广开信息渠道与反腐败工作紧密结合起来,强化人民群众在反腐败斗争中的作用。

  9、推行电子政务

  电子政务是政府业务与信息技术相结合的产物,是政府业务流与信息技术的有机整合,其本质是“以网络为工具,以用户为中心,以应用为灵魂,以便民为目的”。现代网络传播的快捷性、广泛性、渗透性、互动性,有利于优化政府的业务流程和组织结构,提升政府的管理能力,降低公共服务的成本,提高公共服务的质量,催生服务型政府的管理模式。目前可重点做好以下几项工作:

  第一,实现政务内网间各区县局子网与省政府政务内网互联,促进政务信息共享。在政务信息网平台上增加网上培训和网络会议功能。一般业务培训或会议可在政务网站平台上进行,减少集中培训和开会的次数,可以大大降低运行成本。

  第二,在政务信息网上建立“电子资料馆”,存贮政府的电子文件及学习材料,既可以满足在线职员调阅的需要,也可以满足其业务学习的需要。

  第三,在政务信息网上,每个政府职员在网上办公的相关信息,例如处理公文的数量、工作失误的次数等,可以作为其绩效评估的示标。只需在政务办公系统中增加对政府职员工作日志等信息的分类统计功能即可将这些信息提供给人事或组织部门,作为职员绩效评估的客观依据。

  第四,在政务信息网上增加网络监督功能。在线的职员可以通过网络监督系统以匿名方式反映其他职员的渎职行为,政府相关部门可以及时对其行为进行纠正。

  第五,政府可以在其门户网站上设立信访网页,以利于反馈公民对政府工作的意见和看法,及时准确地掌握民意,疏导社会矛盾,稳定社会秩序。

  第六,政府可以在一些有条件的社区或人员比较集中的公共场所建立与政务门户网站相联的信息服务站,方便公民及时获取所需的政务信息。

  第七,政府信息网应提供多种接口支持,公民可通过价格低廉设备(例如机顶盒)接入政务信息网以满足特定群体(如菜农、果农)获取相应信息的需要。

  课题组组长:王惠岩、韩冬雪、张荣兴

  课题组成员:麻宝斌、王郅强、刘雪华、齐宝江、赫泉龄、宋艳、曹静晖、颜德如、王淑华

    
 
     
 
 
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发布时间:2007-05-24 18:48 字体显示:
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