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人事争议仲裁受案范围探析

     
 

李小群

  受案范围问题是人事争议仲裁工作的一个重要实践问题。每当提起人事争议仲裁,管什么和怎么管,总是人们最关心的。所以,科学地界定人事争议仲裁的受案范围,在具体工作实践中准确把握受案范围,是做好人事争议仲裁工作必须解决的核心议题。

  一、关于受案范围的界定

  为适应社会主义市场经济的发展和人事制度改革的深化,及时解决日益增多的人事争议,保护当事人的合法权益,保持社会的稳定和改革发展的顺利进行,1996年5月24日国家人事部下发了《关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》(人发〔1996〕46号),1997年8月8日人事部下发《人事争议处理暂行规定》(人发[1997]71号,以下简称《国家暂行规定》),这标志着人事争议仲裁制度的正式确立。此后各地相继出台了一些地方规章,最高人民法院和地方法院也做出了相关司法解释,人事争议仲裁的受案范围得到了原则确定。

  (一)国家出台的相关规定

  《国家暂行规定》明确的适用范围是:国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议;事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议;企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议;依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。2002年7月《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(国办发〔2002〕35号)规定“受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的,当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。”这是目前各级人事争议仲裁机关把握人事争议仲裁受案范围的主要政策依据。

  (二)地方出台的相关规定

  事实上,在国家人事部《国家暂行规定》下发前,一些省市就曾经制定过人事争议受案范围的规章,如沈阳市制定了人事争议仲裁受案范围为“适用于本市政府所属的国家行政机关与公务员之间除申诉事项以外的人事争议,事业单位与职员、专业技术人员之间的人事争议,以及企业与经营管理人员、专业技术人员之间因人才流动、履行聘用合同发生的争议。”(1990年《沈阳市人事争议仲裁暂行规定》)。直至2002年以后,各地依据国家人事部的相关法规制定了地方法规或规章,其中绝大部份省(直辖市、自治区)规定的受案范围与国家人事部规定的基本相同,较少的省(直辖市、自治区)规定的受案范围与国家规定有所不同。如《北京市人事争议仲裁办法》规定的受案范围为“本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议,以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。”《西藏自治区人事争议仲裁暂行办法》规定受案范围为:国家机关与国家公务员、工作人员之间因录用、调动、工资、辞职、辞退发生的人事争议;事业单位与职员、专业技术人员之间因调动、工资、辞职、辞退、履行聘任或聘用合同发生的人事争议;社会团体与工作人员之间的有关人事争议;企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的人事争议;依照法律、法规、规定应当仲裁的人才流动争议和其他争议。

  (三)规定受案范围应遵循的原则

  对照各地的有关规定不难看出,虽然人事争议仲裁的受案范围有相对的法律依据,但就立法的层面来讲,不但法律层次较低,且概括性强,存在各地理解不同,规定不同,有些地方还不利于操作的问题。如北京市规定的受案范围不适用国家机关与国家公务员、工作人员的人事争议;而西藏自治区规定的受案范围则增加了工资、社会团体,以及企业聘任合同或聘用合同发生的人事争议。值得一提的是,《西藏自治区人事争议仲裁暂行办法》还规定了不予受理范围。这些问题与人才流动已经打破地域界限并实行国际化的新形势,显然是难以适应的。人事仲裁受案范围的法定化、规范化问题,需要进一步研究并尽快作出统一界定。

  笔者认为,界定受案范围应遵循以下原则:一是与职能范围相一致的原则。人事仲裁当事人的身份关系、人事法律关系,是界定仲裁范围的基本依据。而现行的身份关系和人事关系主要是由各级政府人事行政部门的职能规范来区分。因此,人事仲裁的受案范围应该与现行人事行政部门的职能范围统一起来。即人事行政部门的职能范围,就应该是人事仲裁的受案范围。由于与现行的人事关系相关联的部门还有党委组织部门、劳动保障部门,所以界定人事仲裁受案范围,应当注意与这些相关部门职能范围的衔接和区分。二是与司法规定相衔接的原则。20039月最高人民法院出台了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号),结束了人事争议仲裁没有实体法律依据的局面,使得人事争议仲裁与司法审判有了接轨。其中,涉及人事仲裁适用范围内容,便成为人事仲裁受案范围的参考依据。但目前的司法解释明显范围过窄,需要在以后的仲裁立法中加以解决。三是与行政行为相区别的原则。由于不同行为适用不同的法律法规和政策,因此,政府涉及内部管理行政行为引起的有关争议不属于人事仲裁的受案范围。例如因人事任免、奖惩、人员调整等发生的人事争议,按规定应向当地纪委监察机关或人事部门的申诉控告机构申诉及处理,所以不属于人事争议仲裁的受案范围。四是以人为本的原则。“有利于社会主义市场经济发展,有利于解放和促进社会生产力,有利于人才合理分布,有利于调动人才的积极性,树立科学的发展观”是人事争议仲裁工作的出发点和落脚点。规定人事争议仲裁的受案范围必须将这一思想贯穿始终。受案范围说到底是以人为本、建立和谐社会的具体体现,只有贯彻这一原则,才能明确地表达出人事争议仲裁支持什么,反对什么,鼓励什么,限制什么,从而达到规范人事管理,保护当事人合法权益,促进人才合理流动和建立和谐社会的目的。同时,贯彻以人为本的原则还应当充分体现人事工作的活动宗旨和根本任务,即“为经济建设服务、为人才服务、为用人单位服务”,为建立和谐社会提供人事保障。

  贯彻上述原则,就要求我们在规定受案范围时,要从保障人才和用人单位的合法权益出发,冲破旧的樊篱,实事求是地适当扩大人事仲裁机关的受案范围。即在《国家暂行规定》的基础上,将“受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议”;“国家机关与国家公务员、工作人员之间,事业单位与职员、专业技术人员之间因工资发生的人事争议;”“社会团体与工作人员之间的人事争议”等纳入人事争议仲裁的受案范围。

  二、准确把握受案范围的几个实践问题

  仲裁受理看似简单,实际工作中准确把握并非易事。尤其在当前没有足够、明确、完整法律规定的情况下,有些具体问题必须及时准的把握,方能有效保障当事人的合法权益以及诉权。

  (一)关于主体资格问题。

  按照现行的国家管理职能,人事关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及工作人员之间存在的是一种具有直接利害关系的行政法律关系;劳动关系是国家劳动行政管理机关监督各类企业执行国家劳动法律法规,从而实现以保护劳动者合法权益为主的一种非直接利害关系的监督关系。

  在我国实行劳动制度改革,逐步过渡到全员劳动合同制近20年后的现代企业组织中,企业与职工之间是完全的劳动合同关系,即劳动用工关系。发生劳动争议只能到劳动争议仲裁委申诉。而事业单位中的人员情形就比企业复杂得多,其中有国家事业单位干部(具有事业编制的人员)、有聘用制干部(有称合同制干部,具有事业编制的人员)、有事业单位聘用人员、社会聘用人员、固定工、临时工等,这些人员与事业单位之间的关系由不同的合同关系所联系,其工资待遇、分配制度也有所不同,这也产生了不同的用人法律关系。发生争议后,一般是具有人事管理关系的人员应到人事争议仲裁委进行申请,其他人员应作为或视为劳动合同关系到劳动争议仲裁委申请。随着事业单位改革的逐步推进,目前事业单位的界线已逐渐变得模糊不清。尤其是科技、文化、卫生、教育等系统部分事业单位改制后,实行了事业单位企业化管理,同时部分非营利性的机构、享受事业单位待遇或按照事业单位模式经营的民办非企业单位等,能否纳入人事争议的受案范围,是实践中较难把握的问题。目前,人事仲裁受案范围通常是由机构编制部门核准进行《事业单位法人》登记的单位或机构;其它如由民政部门核准颁发《事业单位法人》证照的事业单位,以及无《事业单位法人》证照,但组织机构代码证上原属于事业单位等,已不属受案范围之列。从而使这些机构或单位发生的人事争议无人问津,形成了事实真空。因此可以这样认定,凡持有《事业单位法人》证照的单位均系事业单位(如“民办学校”、“非营利性机构”、“非企业单位”等),应该将这些单位纳入人事争议仲裁受案范围。(二)关于不予受理问题。

  目前,对人事争议不受理做出明确规定的地方并不多,西藏自治区规定的不予受理案件为:国家机关、企事业单位和社会团体因人事任免、奖惩、人员调整等发生的人事争议;在法院、检察院及公安、司法行政、国家安全、保密机关从事保密工作的机要工作人员,因调动、辞职发生的人事争议;正在接受审查尚未结案的人员发生的人事争议;依照《国家公务员申诉控告暂行规定》提出的申诉、控告;按《中华人民共和国劳动法》规定属于劳动争议仲裁的争议。笔者认为这五项内容基本涵盖了实际工作中的不属于人事仲裁受理范围事项,应该据此做出统一规定。

  事实上,对于不予受理的案件,基本理由大体上有三个方面:一是不属于人事仲裁政策法规的调整的争议。如奖惩问题,应按规定向当地纪委监察机关或人事部门的申诉控告机构申诉及处理;不当的具体行政行为,应当通过行政复议机关进行申诉及处理等。此外还有按《劳动法》规定属于劳动争议仲裁的争议,按照《行政复议法》规定属于行政复议的事项,以及与用人单位无正式人事管理关系的争议等,都应该到相关部门进行申诉及处理。二是不属于人事仲裁的管辖的争议。目前关于人事仲裁管辖范围,省级以上规章都有明文规定。实际工作中,对于中央直属部门或省直属部门的管辖问题,较难把握。如按照国家人事部的规定,国务院各部委、直属机构、直属事业单位在京外直属单位的人事争议,由驻在省(自治区、直辖市)仲裁委员会管辖或者由省(自治区、直辖市)仲裁委员会授权单位所在地市(地)仲裁委员会处理。可在具体工作中,由于这些事业单位是按照系统人事管理政策执行的,由市县级仲裁机关受理,约束力方面就很难与当地的政策相统一。三是不符合人事仲裁受理要求的争议。如缺乏承担责任主体的争议,超出仲裁时效的争议,以及仲裁申请等不符合受理要求的争议等。

  (三)关于仲裁与诉讼的衔接问题。

  人事争议仲裁和民事诉讼都是解决人事纠纷的重要方式,特别是规定了仲裁前置的原则后,进一步确定了人事争议仲裁制度与司法制度的联系。由于人事仲裁程序与法院审理人事争议案件,是两个截然不同程序,人事仲裁机关与法院相互之间无隶属关系,双方依法独立行使仲裁权和审判权。所以,人事争议仲裁委员会不能作为行政诉讼的被告。然而,根据仲裁是诉讼的前置程序的法律规定,当事人一旦依法行使诉权,人民法院即对全案进行审理。由此,对人民法院诉讼程序,尤其是人民法院的受理条件进行研究,更有利于准确把握人事仲裁的受案范围问题。

  目前,人民法院对人事仲裁当事人申诉的受理审查,一般从二个方面进行。一是程序,二是实体。程序审查时主要有四个方面:一查管辖看争议是否属于作出裁决的机关受理;二查主体看裁决的争议是否属于人事政策法规调整的范围,三查时效看当事人提起仲裁的时效是否有超过,四查争议内容看其裁决的纠纷是否属于人事权利义务争议。实体审查,主要审查三个方面:一是查证据看有无事实依据,除审查被告是否明确、诉讼请求是否合理外,重点审查事实依据。二是查适用法律,看裁决机关所适用的国家法律、政策是否适当,三是查其裁决是否违背社会公共利益等。《劳动法》第八十三条规定“劳动争议当事人对仲裁裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁裁决的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行。”即只有对“仲裁裁决”不服的才可起诉到法院。其中“仲裁裁决”应当指劳动争议仲裁委对仲裁案件作出的所有对申诉当事人存在直接利害关系的裁判与决定,它包括裁决、裁定或通知三种承载形式。而在实践中“仲裁裁决”却往往被狭义的理解为仅指《仲裁裁决书》,对于没有《仲裁裁决书》的案件,人民法院会认为无实体裁决,一般会作“不予受理”或“驳回起诉”处理。人事争议案件同劳动争议案件的仲裁与起诉受理,有着完全相同的情况,因此应该引起我们的重视。

  实际工作中,对于人事争议仲裁的受理,一般会遇到两种情形:(1)、实际不属于仲裁的争议,而不受理;(2)、实际应属于仲裁管辖的案件,由于仲裁委基于某种特殊原因作出不予受理的决定,发给申诉人《不予受理案件通知书》或《裁定书》。这里,就存在一个如何与司法接轨的问题,而对于有的个别地方,只是口头告诉不受理,也不出具书面文书的情况,则应避免。应当注意的是,对人事争议案件不予受理时,在向申请人发出不予受理通知书时应当说明理由。这即是人事争议仲裁审理程序的要求,也是人事争议仲裁机关为民执政,为当事人负责的具体体现。这就要求仲裁机关在仲裁实践中,无论是否有规章规定,都应当向当事人说明理由。(作者单位吉林省人事争议仲裁委员会办公室)

 
     
 
 
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发布时间:2007-05-17 20:36 字体显示:
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