吉林市行政学院课题组

　　当今时代是一个能力本位的时代。加强党的执政能力建设，体现在政府工作中，就是要不断提高政府的行政能力。为此，吉林市行政学院组成了课题组，进行了“吉林市公务员行政能力”的调研活动。力图在对公务员行政能力进行理性思考的基础上，创新提升公务员行政能力、加强公务员管理的路径。

　　一、公务员行政能力的理性思考

　　公务员行政能力是指在现代行政环境中依法运用公共权力和其它公共资源以科学有效地履行行政职能、治理国家、服务群众、推进社会可持续地增长和发展、实现公平与效率的专门才干。实质就是行政人员依法并创造性地管理公共事物、履行行政职能的能力和职业胜任特征。国家公务员是代表国家从事社会公共事务管理、行使行政职能、履行国家公务的人员。其行政能力直接代表了政府的能力和施政的水平，更直接决定着政府的效能、效率、效用和效果，构成国家的核心竞争力。

　　公务员能力标准的构建，必须根据时代特征、中国特色、本地区特点以及公务员担负的历史重任，不断地对能绩标准内容和结构进行更新和调整，建立一套动态发展的符合要求的能力指标体系。根据国际上一般做法，基层政府公务员能力标准构建的对象划分为三个层次：基层行政人员，包括办事员、科员；二是中层行政人员，包括副科级公务员、科级公务员；三是高层行政人员，主要是副处级公务员、处级公务员。

　　职位层次不同，对公务员的能力要求也会有相应的差别。基层政府公务员的能力结构依序划分为基本能力、中级能力和高级能力三个层次。

　　一是基本能力主要包括：口头表达能力；专业技术能力；人际关系能力；知识开发能力；自我约束能力；政策把握能力；任务执行能力；依法行政能力等。

　　二是中级能力主要包括：权责分配能力；沟通与协调能力；驾驭冲突的能力；影响与说服的能力；资源运筹能力；绩效管理能力；规划与评估能力；外部合作能力；内部凝聚能力；士气发动能力；信息获取与分析能力；开拓创新能力；人力资源发展能力；环境应变能力等。

　　三是高级能力主要包括：以宽广的眼界观察世界，正确把握时代发展的要求，善于进行理论思维和战略思维，不断提高科学判断形势的能力；坚持按照客观规律和科学规律办事，善于抓住机遇加快发展，及时研究解决改革和建设中的新情况新问题，不断提高驾驭市场经济的能力；正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系和克服各种困难，不断提高应对复杂局面和各种风险的能力；增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法办事执政的能力；立足全国大局，百折不挠地贯彻党的路线方针政策，善于结合实际创造性地开展工作，不断提高总揽全局的能力。

　　以上三个层次的能力构成了一个完整的公务员能力体系。在公务员的实际工作中，这种划分不是绝对的，往往是交叉渗透、需要灵活运用的。但一般地说，职位层次越高的公务员越需要具备更高级的能力，以适应高级职位统缆全局、进行战略规划的要求。

　　二、对基层政府公务员行政能力的总体评价及成因剖析

　　据调查显示，“推公”以来我国基层政府公务员队伍整体能力呈现出逐步优化的发展态势，能力素质综合指数提高较快，基本能够适应本地区公共事务管理的需要。笔者分析，我国基层政府公务员素质能力近年提高较快的原因有三：

　　第一，实行“凡进必考”，吸引了大批精英分子加入到公务员队伍，客观上促进了行政能力的整体提高。自国家推行向社会公开招考公务员以来，基层政府公务员队伍整体素质和能力明显提高，精神面貌发生了显著变化。特别是经济欠发达地区，其经济发展状况和特殊社会结构决定了政府机关公务员是本地区人才聚集的职业，公务员对本职工作的满意度较高，公务员队伍稳定，在一定程度上促进了公务员队伍整体能力的提升。

　　第二，竞争形势日益严峻，公务员主观上愿意提高自己的行政能力，以拓展生存空间与竞争实力。近年来，全国各基层政府在科处级领导岗位上都已基本实行考试考核竞争上岗制度，有些机关还试行年终考核末位淘汰制度、副局级领导干部“一推双考”制度等改革措施，将晋职晋级与竞争性考试和业绩考核结合起来，这些举措不仅增加了公务员提高工作能力的压力，也为公务员平等竞争提供了发展平台，凸显公平公正的公务员制度应有的内涵，客观上鼓励公务员奋发向上，积蓄能量，提高素质和能力。

　　第三，加大培训力度，营造学习氛围，从组织上保障了公务员队伍整体能力的提高。几年来，我国各基层政府机关针对自身情况开展了大规模“补课”式的培训活动，效果显著，从一定程度上提高了公务员的行政能力；同时，各培训机构改变了培训方式和培训内容，实行“菜单”式选课和针对性教学，不仅增强了对公务员参加培训的吸引力，而且从组织上保障了公务员行政能力的提高。

　　虽然基层政府公务员行政能力整体上呈上升趋势，但从实证分析结果来看，在公共服务能力、依法行政能力、创新能力等几项关键性能力方面确实还存在明显不足，尚在低水平徘徊。分析其成因有三：

　　第一，多“入口”少“出口”，公务员新陈代谢机制不健全是影响基层政府公务员整体行政能力不高的客观因素。各地方政府在最初推行公务员制度时，一般实行整体过渡的做法，使得公务员队伍进口失之于宽，管理失之于松，素质能力参差不齐；再加上公务员队伍“出口”不畅，新陈代谢阻力较大，严重影响了基层政府公务员队伍的整体活力和素质能力的提升。

　　第二，重“管制”轻“服务”，传统行政文化的深刻影响是公务员思想意识更新缓慢的主观因素。在基层政府，传统行政文化中的“权力行政”、“全能管制”观念依然影响深远，公务员对计划经济体制的管理方式存在强烈的惯性思维和“路径依赖”，导致服务意识、法制意识较为淡薄，公共服务能力、依法行政能力较为欠缺。

　　第三，重“精神”轻“物质”，激励竞争机制不完善是公务员缺乏进取动力不足的组织制约因素。目前对公务员的激励方式主要是精神鼓励，这是公务员职业的政治性特征和公务员个人的价值追求决定的，有利于提高公务员的社会地位和职业道德水平，因而无可厚非。但随着经济体制改革的推进，社会各阶层的收入都有较大幅度的提高，社会比较利益的倾斜加剧了公务员心理上的不平衡感，使得公务员的经济地位下降，不仅挫伤了公务员的积极性，也大大激起了他们对物质利益的强烈欲望。与此同时，政府系统考核评价体系不科学，竞争激励机制不完善等，在一定程度上助长了“干多干少一个样”的风气，造成工作无压力也就无动力，无动力就不出成绩的“平头”局面，这是公务员提高自身行政能力动力不足的重要组织根源。

　　三、加强基层政府公务员队伍能力建设的政策建议

　　公务员队伍建设和能力的提高是一个长期的、不断完善的过程，只有找准问题，寻求克服这些问题的路径，才能科学制定评价公务员能力素质的机制。

　　（一）关于创造灵活用人机制的政策建议

　　第一，对公务员录用形式进行改革。基层政府公务员普遍通过委任制、选任制、考任制的形式录用，但对一些专业技术要求高的职务，通过以上三种方式很难找到“人适其职”的合格人选，建议可以参照吉林省政府聘任“政府雇员”的形式，以高薪办法向社会招募高级专业人才进入政府。政府雇员服务政府部门，但不具备行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，用合同的形式确定政府机关与高素质或专业技术人才的法律关系。这种办法一方面可以吸引高级人才投身政府管理，提升政府服务质量；另一方面，打破了政府用人的终身制。同时，这部分人在政府工作却与升迁毫不相干，只凭专业技术和知识吃饭，对浓厚的官场文化能起到很好的消解作用。

　　第二，加大公务员队伍内部的流动性，刺激公务员素质的不断提升。基层政府人事部门可以成立公务员人才中心（或由引智办承担其职能），本级政府所有公务员都在此登记备案，实行统一管理，形成一个政府内部的“准人才市场”，各部门所需人员通过这个“人才中心”合理分配，形成政府内部的“市场化”用人机制，这样做的好处是可以在政府内部形成“适才适用”，最大限度实现公务员队伍内部“人才配置最优化”。准确地说，就是要建立政府内部的横向流动聘用机制，调进调出国家行政机关以及向社会公开考试录用新的公务员仍按原规定办理。

　　第三，创造良好的用人环境，实现“造血”与“输血”功能并重。与“吸引优秀人才”同样重要的是“留住优秀人才”，特别对于经济欠发达地区来说，其发展水平和经济状况决定了“物质留人”的空间不大，所以“感情留人”、“事业留人”、“发展留人”就显得十分重要。所以，建议领导干部竞聘选拔方式逐步实现制度化、规范化、经常化，持续满足优秀人才的发展欲望，真正实现“不拘一格”选拔使用人才。

　　（二）关于优化基层政府公务员考核制度的政策建议

　　第一，明确考核内容，实行权重考核制度。由于公务员工作很难量化，基层公务员考核的内容往往倾向于宏观而缺少可操作性，对于考核结果的三个等级（优秀、称职、不称职）容易形成“两头小、中间大”的格局，毫无激励作用。建议在考核内容上，针对前述公务员能力模型实行权重考核制度，确定各基层政府公务员的核心能力，实行“一票否决”制度。对于整体能力和素质不合格的公务员，必须停职参加培训，培训后经过考试和试上岗合格者方可评为称职，而年终考核称职者方可晋职晋级。

　　第二，在考核权重的把握上，要坚持领导与群众相结合、届中与届末相结合、平时与年度考核相结合，并尽量对不同岗位的公务员实行分级分类考评，注重考评的针对性、具体性和可操作性。

　　第三，公务员考核内容与目标体系一经确定就要公之于社会，既让公务员了解、掌握，以便按要求执行，又要让行政监察部门、人事考评部门和上级领导了解、掌握，以便于监督检查，还要让大众知晓以便于社会监督。

　　第四，公务员考核过程中应注意处理好几个辩证关系：一是定量与定性结合起来，防止从数字上看问题而出现的片面性，杜绝“数字出官，官出数字”的现象；二是在评价成绩时，分清个人绩效和班子绩效；三是在权衡绩效时，处理好短期和长期的关系，防止片面追求个人政绩的短期行为。

　　（三）关于完善公务员培训机制的政策建议

　　第一，在培训方式上，建议采取传统培训方式与现代化、电子化培训方式相结合，兼收并蓄。传统培训方式应利用集中学习的优势，组织有针对性、导向性明确的学习，特别要将培训重点放置于公务员的人际交流能力和团队协作能力的培训上，并增加案例教学、情景模拟式教学、团队训练式教学等先进方法，为受训公务员提供集体经验的分享。而采用远程式教学等电子化培训则可利用其终端分散的特点，扩大受训者的规模，将培训重点放在提高公务员的知识存量及解决问题的能力等方面，又可以减少脱产受训带来的工作不便。

　　第二，在培训内容上，建议实行需求式教学。公务员培训部门应定期进行培训需求的调研，了解培训岗位需求的特点及变化趋势，本着“管用”的原则合理安排培训内容，分层分类开展具有针对性地培训。培训内容的设置应做到三个适应：一要适应政府工作需求和职务要求；二要适应公务员的素质和能力现状；三要适应本地经济和社会发展的需求。

　　第三，建议实行培训与考核、奖惩、提拔相结合的制度，激发和保持培训的内在动力。建立并实施严格的培训机构资格认证制度，并配套实行培训保障机制和培训约束机制。对于没有按时参加培训或培训成绩不合格的，年度考核不予确定等次，并在提拔任用和晋职晋级时适度考虑。同时，鼓励和支持公务员参加多种形式的继续教育，以提高基层政府公务员队伍的学历层次和知识水平。

　　（四）关于实行多种淘汰机制并举，实现基层政府公务员队伍吐故汰劣的政策建议

　　基层政府公务员队伍一直存在“只进不出”、“出口不畅”等现象，这是导致基层公务员队伍庞大、能力低下的直接原因。分析目前基层公务员淘汰机制主要有四种：一是自然淘汰，即公务员因年龄、身体状况等原因流出行政系统，如退休；二是自动淘汰，即公务员基于利益比较或兴趣原因而主动要求退出行政系统，如辞职；三是被动淘汰，即行政机关对业绩欠佳、表现不良、不符合公务员职业标准或达不到公务员职位规范要求的人员实施的淘汰行为，如辞退；四是强制淘汰，即因公务员言行严重违反行政系统规则而被驱逐出行政系统的形式，如开除。但通过这四种淘汰方式离开公务员队伍的数量极为有限，而且也较难淘汰庸人懒人。因此，建议在继续完善和切实执行上述四种淘汰方式的基础上，同时建立竞争性的淘汰机制十分必要。

　　第一，借鉴西方公务员管理经验，实行“末位淘汰机制”。用比较的方法对年度考核中连续两年排位倒数若干名的公务员实行分流或下岗，淘汰出行政管理系统，这样既能畅通“出口”，又能增强公务员工作的压力和忧患意识，变压力为提高自身能力的动力。

　　第二，参照军队中普遍实行的更新制度，实行“年阶退职制”。把公务员按不同的职级划分为不同的退职年龄，如果达到了本职级的退职年龄而未能晋升到上一级，便必须退职。职级越低，退职年龄限度越低。类似方法如能成功运用于公务员队伍，将有利于保证公务员队伍合理的年龄结构，控制公务员队伍规模，同时也可以催生公务员的危机感，促使他们持续保持在职压力，进而产生素质更新的强烈愿望和自觉行为。

　　（课题组成员：栾珊，何晓杰，赵雪莲；执笔人：栾珊，何晓杰）