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县级政府扩权后的相关问题研究

     
 

——经济欠发达地区“省管县”财政体制改革利弊谈

白城市行政学院经济学教研室课题组

(白城市行政学院吉林白城137000)

  摘要:推行“省管县”财政体制改革可以更好地发挥省级财政的宏观调控能力,增加县级财力,可以产生提高财政资金使用效率和财政管理效率、扩大县级财政自主权、缓解县级财政困难等正面效应,进而推动社会主义新农村建设。同时,“省管县”财政体制改革也会产生省级财政压力增加、地级市中心城市辐射作用削弱、县级财政与行政权力监管难度加大、影响城镇化进程协调推进等负面效应。因此,在实行“省管县”财政体制改革的同时,还需要推进与之配套的行政体制等方面的改革,解决“省管县”财政体制改革中出现的新问题。

  关键词:省管县;财政体制;欠发达地区

  自2004年以来,湖北、江西、河南、山东等省份先后将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予县(市),在财政体制等方面实行了“省管县”,即由原来的省管市、市管县的财政体制改为省直接管县的财政体制。自2005年7月,吉林省也开始推行“省管县”财政体制改革。作为经济欠发达地区的吉林省尤其是该省的西部地区,由于地理位置和自然条件的限制,地方经济发展一直比较缓慢,多个县(市)都属贫困县。分析类似这一地区推行“省管县”财政体制改革的利弊、正负效应,具有十分明显的典型意义。

  一、“省管县”财政体制改革的正面效应

  实行“省管县”财政体制改革之后,一方面,省、县级财政相对增强,中间环节(地级市)调控力度减弱,可以更好地发挥省级财政的宏观调控能力,最终达到统筹区域发展的目标。另一方面,“省管县”财政体制改革的一个核心思想就是“留利于县”,通过增加省直管的县级财政留成比例,从而增加县级地方财政收入,缓解县级财政困难,以便县级财政能够集中更多的财力发展县域经济。因此,“省管县”财政体制改革最直接的正面效应就是对县级经济发展具有诸多可取之处。

  1.有利于社会主义新农村建设。“市管县”体制在一定程度上阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置,制约了农村发展,不利于城乡统筹和“三农”问题的解决。欠发达地区的地级市一般城市规模较小,市本级财力较弱,加之所辖各县多属贫困县,因而地市本级财政对所辖县的辐射能力、扶持力度远远不能满足各县的需要。实行“省管县”财政体制改革,实质就是“扩权强县”与留利农村,体现了关注“三农”和建设社会主义新农村的全新理念,符合全面建设小康社会的要求。这种改革对于遏制因县受地市财政资金截流和“盘剥”,而把手伸向乡村,进而加重农民负担的现象有釜底抽薪的作用。通过增加县域发展自主权,全面提升县级经济实力,依托县域对周围农村地区的直接辐射带动,加强县域内的城乡联系和协调发展,有利于解决“三农”问题和加快社会主义新农村建设,深度推进县域城市化进程。

  2.有利于提高财政管理效率。按照行政管理学的一般原理,管理层级越多,管理效率则越低;管理层级越少,管理效率则越高。实行“省管县”财政体制改革后,相应地减少了地市级中间管理环节,可以有效地避免管理效率的递减,防止财政资金的“层层盘剥”和资金滞留,增强了省级财政的调控能力,加快和提高了财政资金利用效率和周转速度。因此,实行“省管县”财政体制改革,可以更好地使省对县实行直接财政转移支付,不仅能保证县域发展所需的资金,而且每年可以节省地级市本级财政对各县农业、社保、教科文等方面的配套资金。

  3.有利于促进县域经济的发展。加快县域经济发展必须为县域经济发展创造良好的外部环境。实行“省管县”财政体制改革是对公共行政权力和社会资源的重新分配,其目的是为了促进县域经济的快速发展。“省管县”财政体制确立后,由于县级财政留成比例增加,可以使县级财政集中更多的财力来发展县域经济。以笔者调查的镇赉县为例,在实行“省管县”连续10月后,县级财政收入达18 710万元,同比增加12 006万元,增长1.79倍。其中新增加的省预抵返还和两税返还合计为9 825万元,极大地缓解了县级财政的压力,使县级财政的保工资、保运转、保重点等支出能够正常执行。因此,“省管县”财政体制改革对于促进县和县以下经济的繁荣,加速城乡一体化进程,促进县域经济的发展都是非常有利的。

  4.有利于“扩权强县”和富民强县。“省管县”意味着县域经济发展的自主性增强。县级不仅在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面有了更大的自主选择权,而且可以减少地级市对指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等中间环节的提成、截留或滞延。随着县级财政行使权力的加大,可以优化县级财政支出结构,支持农村各项公共事业的发展。因此,“省管县”财政体制改革强化了县域经济发展自主权,有利于富民强县,为城市化提高更多动力支持。

  5.有利于缓解县级财政困难。实行“省管县”财政体制改革后,省级财政按财政管理体制直接结算到县(市),既避免了地级市集中县级财力的“市刮县”的问题,又可以使县级财政困难直接反馈到省级财政,使省级财政能够直接解决县级财政困难。特别是像经济欠发达地区的县(市),“省管县”财政体制可以得到的支持比原来“市管县”要相对多一些。因为经济欠发达地区的地级市,本身财政就捉襟见肘,又怎能帮助和支持所辖县(市)财政。

  6.有利于财政资金的周转。实行“省管县”财政体制改革后,省级财政资金能够及时解缴入库,减少了地级市国库和财政管理的中间环节,资金在途时间缩短,加快了财政资金的周转速度,提高了财政资金的使用效率。据笔者调查,“省管县”后的省财政资金由原来的至少3天到户缩短为当天拨付当天到户。由于资金的及时到位,使原本只能在月末27、28日完成的工资拨付,现如今在月初7、8日就能到位,提前20天。

  二、“省管县”财政体制改革的负面效应

  “省管县”财政体制改革虽然会带来诸多正面效应,但它也不是完美无缺的改革,也可能会加大省级财政压力,削弱地级市的发展动力,增加县级发展的行政监控难度等。

  1.出现“鞭长莫及”的现象。改变“市管县”财政体制会出现省级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题,进而产生新的矛盾。例如吉林省实现“省管县”后,省直管单位由原来的9个市州增加到43个县市州。管理幅度的扩大,无形中给省级财政增加了压力,会出现“鞭长莫及”现象。实行“省管县”财政体制改革,是否能够解决省管得着但看不见,而市看得见又管不着的问题?这是影响“省管县”作用的一个重要因素。另一方面,“扩权强县”使县级成为省级行政直管对象,而与地级市相比,省级行政不仅有“山高皇帝远”之虞,而且由于省级管辖范围过大,在强化对县级行政的直管上也很可能“力不从心”,从而导致地级市和省级行政对县级行政的监督和约束力度都被削弱。“省管县”还可能造成省对县监管的“真空”,毕竟省对县的了解比不上地市,而且一个省直接对应几十个县(市),省对县的管理能否有效、及时,还存在许多不确定因素。一旦出现“省里管不好、市里管不了”的局面,极易发生发展无序及腐败现象。

  2.行政管理与财政管理不同步。目前的地方行政框架是省管市、市管县,而财政体制实行“省管县”后,无形中从财政上越过了地市一级,使地级市失去了对县(市)财政管理权。这样对地级市而言,作为与行政权相匹配的财政权被架空,无疑会影响地级市行政权的实施。而地级市对县(市)财政权的丧失和行政权的弱化,使得地级市中心城市在统筹县域经济发展中的作用将大打折扣,甚至会影响农村城市化发展的进程。因此,实行“省管县”财政体制后,如何实现行政管理权和财政管理权的协调一致是一个值得研究的问题。

  3.制约了区域性中心城市的发展。地级市作为区域中心城市,在发挥对其周围地区的集聚与辐射作用的同时,其自身的发展也离不开周围腹地的资源、产业、市场等方面的基础作用和有效支撑。“省管县”将打破“市管县”形成的以中心城市为核心,以市域为腹地的城镇体系格局,这不利于地级市中心城市自身的发展,不利于城乡交通、通讯等重大基础设施的统一规划和建设,影响区域发展格局的优化。经济欠发达地区的地级市大多处于城市化和工业化的初期,在资源、产业、市场等方面还离不开所辖各县的有效支撑。实行“扩权强县”后,各县都将热衷于本县的城市建设,这无异于对地级市的“断筋取肋”,可能会遏制地级市的中心城市化进程,进而又会影响地级市中心城市对周边县(市)的辐射力。

  4.可能对走向成熟的省域城镇体系造成不利影响。城镇系统是由一系列不同等级规模、不同职能分工、相互密切联系的城镇组成的一个有机整体。合理的等级层次结构是城镇体系的基本特征之一,各城镇之间存在的性质、规模和功能方面的差异是在区域发展条件制约下,通过客观的和人为的作用形成的区域分工的产物。“省管县”体制由于在事权、财权等方面增加了县域发展的自主权,必将使县(市)的发展加快,并直接表现为规模扩大、功能优化、实力增强,进而提升在城镇等级体系中的地位。然而,科学、健全的城镇体系发展过程是系统要素的优化组合,是大中小城市相协调的等级体系,各等级规模的城市之间体现了城乡互补、区域协调的整体性和适应竞争、合理分工的市场规律。因此,“省管县”带来的县域扩张,将有可能干扰发育过程中的城镇体系的合理性。

  5.可能造成县域开发的无序进行。“省管县”释放了县级行政权力,实质是“扩权强县”的改革。“扩权强县”的直接结果可能就是导致地级市政府对县级行政监督和约束力度的削弱。“扩权强县”使地级市的财政权力下放,客观上就必然削弱地级市对县级行政管理的力度,从而不利于对县级行政的监督和约束。与此同时,在目前城市发展和城市化进程快速推进的强劲势头下,各级各类城镇都充斥着“开发热”和“建设热”,对于扩权后的县级来说,建设的热潮更是空前高涨,这很可能会忽视城镇与区域之间的功能协调,忽视产业、人口、环境与城镇开发之间的容量协调,忽视基础设施建设标准、时序和空间利用的协调,形成县域开发的“遍地开花”和“无序建设”的局面。县级发展的自主权加大,各县由于“县与市平级”思想的影响,可能会出现“开发热”、“建设热”,从而导致各县之间盲目攀比,重复建设和无序开发,这不仅会造成大量耕地流失,而且会严重削弱财政资金的使用效益。

  三、“省管县”财政体制改革需要完善的问题

  “省管县”财政体制改革是一把“双刃剑”,在具体操作中需要通过不断的改革和完善,放大其正面效应,弱化甚至消除其负面效应,并注意以下几方面的问题。

  1.“省管县”财政体制改革实效问题。“省管县”财政体制改革能否取得实效,关键取决于三个方面的因素:一是省级财政的宏观调控能力。省级财政必须有一定的财力解决县级财政困难或支持县域经济发展,否则只是管理形式上“换汤不换药”,而且会付出“管理失效”的成本。二是县级经济的自身发展能力。如果“省管县”后只是扩大了县级的行政权力,而经济仍然不能得到快速发展,“省管县”改革成效就难以显现,那就失去了改革的意义。三是地市级财政实力。地市级财力的强弱是判断“省管县”还是“市管县”的重要标准。如果地市级财力较弱,县级财力较强,则应以“省管县”为宜;如果地市级财力较强,有能力扶持县级发展,则应以“市管县”为佳。四是县级财政运行的合规性问题。“省管县”后省级政府会采取奖励县级的措施(吉林省政府规定每年拿出600万元用于奖励强县的党政要员),这就不能排除某些领导为政绩而认为虚收虚支和违规调库等问题的发展。

  2.政府职责定位问题。“省管县”与“市管县”都是政府职责在不同层级的定位问题,都只是政府体系内部的权力配置的变化。在传统计划经济体制中,地级市与县(市)在地区封锁、市场分割、干预经济上都曾扮演过极为重要的角色,因而无论是“省管县”还是“市管县”,如果只是简单的进行行政区划或行政权力分配,而不进行结构性的政府与市场关系的根本调整,就不能取得预期的改革效果。因为对于以市场化为最终改革取向的中国来说,政府只有首先“不越位”,才能实现“到位”、“适位”,政府才能真正从“以经济建设为中心”的传统模式中走出来,走向“公共服务型政府”的政府职责的准确定位。

  3.区域发展统筹规划问题。在“省管县”后的“扩权强县”的同时,必须高度重视和加强对县级行政权力的监督和约束,确保县级行政权力得到增强而不会被滥用,把县级行政打造成为真正的一级责任政府。在城市化快速推进的阶段,切实加强省级政府对城乡规划建设的调控权,妥善协调县(市)区域内以及县(市)区域与周边区域的关系,促进生产要素的合理分工和流动,实现资源集约利用和城镇有序发展,避免县域层面无序开发建设。省级职能部门要在城乡建设中加强调控力度,特别要加大建设资金的调控力度,通过调研、评比,指导县域城市化发展,促进各县(市)城市化有质的提升,以达到加快发展和构建和谐社会的根本目的。

  4.国库会计核算方式与财政体制配套问题。国库部门目前实行的是“逐级管理制”,即县级支库的收入、支出等各种报表由地市级中心支库汇总后再上报省分库,省分库不直接对县级支库核算。因此,省财政从省分库获取的数据只能是汇总数据,无法直接获取县支库的数据。为了适应“省管县”财政体制改革,应尽快制订开发与“省管县”配套的国库会计核算方式,使省财政能够及时准确地掌握各县(市)的财政运行状况,科学合理地分配财政资金。

  参考文献:

  [1]朱祥林.省管县体制下市级财政问题研究[J],社会科学论坛,2003/12。

  [2]王华新.实行省管县财政体制促进县域经济社会协调发展[J],经济研究参考,2005/38。

  [3]刘凌波.省管县财政体制改革的实践与思考[J],宏观经济管理,2005/10。

  [4]龚媛芝.关于省管县财政体制有关问题的思考[J],财政与发展,2005/02。

  [5]傅光明.论省直管县财政体制[J],财政与发展,2006/01。

  课题负责人:包忠明

  课题组成员:李桂芬、孙文波、张晨必、高辉、王丽影

 
     
 
 
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发布时间:2007-03-23 14:59 字体显示:
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