[摘  要]目前，我国乡镇负债数额巨大，情况已经非常严峻。这不仅严重阻碍了我国农村社会经济的可持续发展，影响到乡镇政府的正常运行，而且有可能引发更大的经济和政治风险，成为我国政府当前必须解决的一项紧迫任务和时代课题。对于如何化解乡镇债务，一开始学界就提出了许多好的建议和看法，但也存在着缺乏对中国乡镇具体环境变迁过程的关照，缺乏对乡镇债务具体形成的内在逻辑的分析，导致乡镇债务化解过程受到种种困境的制约。要顺利实现化解乡镇债务这个目标，首要的前提就是要从正确认识化解乡镇债务的各种困境入手，进而提出有针对性的对策建议。

　　[关键词]乡镇债务；困境；乡镇政府

　　当前，我国乡镇政府债务问题十分严重，已经引起了各方面的密切关注。据国家发改委宏观经济研究院2001年提供的报告显示：全国80%以上的乡镇负债，全国县、乡、村债务总额约为1万亿元，乡村债务约为3259亿元①，且债务一直呈现不断加速增长的态势。在我国，乡镇政府承担着提供更多优质的公共产品和公共服务，切实有效地减轻农民负担，推动农村走向现代化的责任。但乡镇巨额债务问题的存在，不仅阻碍了我国农村社会经济长期可持续发展，影响了乡镇政府工作的正常运转，而且还可能冲击农村基层政权的稳定，容易引发更大的政治和经济风险。关于如何化解乡镇债务，国内学者陆续提出了许多对策建议，对于进一步拓宽化解乡镇债务的视角，增加乡镇债务的化解途径无疑具有积极意义，但具体到实际情况仍然具有明显的现实局限性。由于这些对策建议没有意识到乡镇政府运行的内在矛盾，缺乏对乡镇客观环境变迁的全面分析，所以，宏观抽象的分析多，微观具体的指导少，导致实际工作缺乏针对性和有效性。本文认为，化解乡镇债务是一个长期而艰巨的系统工程，研究者们应该从矛盾的表象中跳出来，审慎地对待这一事物，首要也是必须从正确认识化解债务的困境入手，并在此基础上提出有针对性的对策建议。

　　一、历史困境：农村经济社会需求与乡镇自利性之间的差异。

　　我国是一个正处于社会转型的发展中国家，在改革发展中，既面临着一般发展中国家必须面对的艰巨性与长期性的困扰，又面临着社会转型特有矛盾的阻滞。在我国农村，经历了改革开放二十多年的洗礼，整体面貌发生了巨大变化，农村经济社会发展的需求愈加强劲，但由于经济、文化以及其他诸多因素的影响和制约，农村总体上还是处于落后状态，面临的问题日益突出：农村经济发展水平较低，市场化程度还不发达；农业中科技贡献成份较低，整体上属于"靠天吃饭"；农产品加工业受我国农村分散化经营模式的制约，往往难以形成高附加值、高税利的生产加工序列，基本上处于初级开发阶段；以往蓬勃发展的乡镇企业近年来也由于市场环境的突变而急剧萎缩，效益骤降，勉强维持下来的乡镇企业也大多以开采矿产资源、出售原材料和初级产品有关，对资源有较强的依赖性，深度开发和加工增值受技术落后和资金短缺的影响，难以形成高附加值的产品，加上国家产业政策中对小煤矿、小水泥、小化工等产业的限制，更加导致乡镇经济发展潜力不大。在农村经济落后又有强烈需求发展的背景下，农村政权建设过程中却出现了乡镇自利性愈来愈强的情形，从1983年人民公社废除，乡被恢复为一级农村政府至今，乡镇政府的发展脉络就呈现出一种内在的权力和利益的扩张冲动--不断地追逐更大的权利和更多的利益，[1]乡镇政府内部部门也日益表现出官僚集团的外化和内部机构为实现一定利益而产生的自利行为，[2]乡镇政府的社会性呈现出越来越弱的趋势。在实践中，乡镇政府逐渐以经济利益或财政收入最大化为目标的行为轨迹清晰可见，乡镇财政体制的内在扩张冲动使得其自利性逐渐超过其应有的社会性，并大有掩盖之趋势，然而，现有的政府体制还没有一个良好的制度来抑制和限制乡镇的自利性，在社会转型过程中，城乡之间呈现出断裂的状态，本应承担农村发展重担的乡镇政府也由于其自利性的差异，使得农村的发展方向出现偏差，另外由于没有相关政策和制度保障，"农民不再是穷人，农业效益不再是亏损"的目标很难达到。总而言之，由于乡镇的自利性使得农村在转型社会中，很难摆脱搭上主流发展快车而不至于被结构化和边缘化的危险，乡镇自利性与农村经济发展之间的差异往往是乡镇债务恶性膨胀的直接动因，由此反思乡镇债务的化解，它势必是一场深刻的变革，是乡镇政府自利性与公共利益的重新整合过程，把这一过程寄托于乡镇政权自动放弃自利性和乡村社会水平的骤然提升是不现实的、也是不可能的。从根本上讲，化解乡镇债务必须从制度上限制和制约乡镇自利性发展，并以拥有相当发展水平的乡镇经济作为支撑，没有相关行政体制改革和经济发展战略作配套，化解乡镇债务将寸步难行。

　　二、资源困境：基层权威性调配空间的有限性与乡镇政府负债的特殊性并存。

　　我国正处于经济体制变革的转型时期，财政稳定性理应成为各级政府所追求的核心目标，但政府负债在我国各级地方政府都普遍存在，然而在化解政府债务所拥有的资源上，乡镇政府相比中央、省、市、县级政府具有天然不足，首先中央、省、市、县级政府拥有偿债来源，具有其他债权及转嫁债务的政府空间等多方面的优势，化解乡镇债务要相对容易解决。其次，从债务支出结构的分类来看，乡镇债务大多或是应付未付、借款支付的经常性支出或是现已改制为私有企业的"无头债"，抑或是农村公益事业的基础设施支出等，在债务来源上属于经常性债务，不具有项目自偿性。再次，乡镇政府属于政府层级的最低设置，没有任何向上争取转移支付、对下制定转嫁措施的灵活空间，乡镇政府在化解债务上所拥有的资源极为有限，在实行"乡财县管乡用"的制度之后，乡镇更是取消了一级财政，在工商税收不断上收，涉农税种不断减免，而相应的转移支付又不足以弥补资金减收的空缺情形下，乡镇政府化解债务的资源更是不断地被挤压。最后，乡镇债务面对的却是包括金融、建筑等企业与教师、公务员甚至农民的债权人群体，所导致对债务的偿还与否极具刚性，所带来的影响也十分巨大，这进一步压缩乡镇本就不多的资源空间，加剧了乡镇政府化解债务的难度。然而，乡镇巨额债务的长期存在，如果得不到及时解决，抑或是解决的时间拖得越长，县乡财政面临的压力也会越来越大，发生危机的可能性更会骤然增大，这必然会对基层政府的执政能力建设、城乡结构的和谐发展产生重要的影响，更有乡镇高达二、三千亿元的巨额债务沿着政府层级不断上导的风险，引发政府体制变动，威胁到国家经济安全与社会稳定，甚至会成为引起社会矛盾高度集中和迅速爆发的导火索。为此有必要防范乡镇债务的风险而加紧化解工作步骤，但正如前所言，由于基层权威性调配空间的有限性导致乡镇政府自身资源的客观不足，使得化解乡镇债务的路径显得极为"窘迫"。

　　三、体制困境："讨价还价"的财政体制和乡镇政府发展的分离。

　　就我国乡镇债务的产生与扩大的原因进行分析，我国混乱的乡镇财政体制是其产生的体制依托，而要化解乡镇债务，同样要受到乡镇财政体制在国家的分税制度、财政体制的调整、财权事权的划分、财税任务的下达等方面与化解乡镇债务所必需的体制要求之间差距的限制。乡镇债务的化解能否顺利，很大程度上取决于乡镇财政体制的创新，然而，这一创新现今主要存在三大障碍。首先是源自"分税制"的改革，1994年实行的分税制改革，仅仅解决了税权的划分，而对事权的划分仅限于中央和省一级，对省级以下地方政府事权划分并没有明确，就如罗伊·鲍尔所说，"中国的分税制财政体制，实际上是把一个国家流转税收和对利润所征税在中央、省、和省以下地方政府之间分享，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制，最终进入地方政府预算的地方税收取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式。"[3]由此形成的省级以下的财政体制"讨价还价"的色彩浓重，与分税制的设计初衷距离相差非常大，以致乡镇最终面临财力日益被上收、事权却不断往下压的尴尬局面。其次是源自乡镇财政体制的调整，目前的财政体制的调整多是自上而下推行。乡镇作为最基层的政府，其利益往往容易被忽视，为了缓解自身的压力，上级政府通常是通过事权下移的办法将财政支出责任下移给乡镇，也往往从自身便利性出发，进行相关的体制调整，体制变动的随意性较大，使得乡镇千方百计培植壮大起来的税源有可能随时被拿走，这极大的影响了乡镇发展经济的积极性。最后源自于财税任务的下达，目前我国县级政府给乡镇下达财税任务时，往往采取的是县乡财政根据吃饭、建筑等各项支出来确定当年的总预算，然后将财税任务分解到各个乡镇的"以支倒挤"的办法，这些倒挤的财税任务往往大大超过了乡镇经济的承受力。在这样的体制困境下，形成的财政体制与乡镇政府的良性发展方向是相分离的，现有的财政体制导致乡镇财源严重不足，乡镇财政由于没有充足和固定的收入，最终形成收入小支出大的局面，乡镇政府财政收入甚至不足以维持自身的正常运转，还有不断加大乡镇债务的潜在可能，这些阻断了乡镇通过自身努力化解债务的途径，乡镇在资金上日益趋紧，是没有办法进行诸如建立偿债基金用于专项还债的可能的，有学者提出的"按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金"[4]的做法，在现今乡镇财源的基础上不具有可行性和普适性，以乡镇目前的收入状况和体制限制的程度，有的乡镇不新添债务就已是幸事，化解债务根本无从谈起。

　　四、动力困境：绩效考评与责任追究的缺位成为化解债务无力的挡箭牌。

　　化解乡镇债务的动力困境来自于社会的各个方面，但首要的障碍来自于政府自身，即政府缺少化解乡镇债务的内在动力。任何组织和个人都存在着欠债要还的问题。在中国，各级政府是权威的象征，是公众的表率，政府在公众心目中拥有崇高的地位，乡镇政府不存在因欠债不还而面临破产清算的局面，并且在现阶段，对乡镇领导的任用考察、离任审计也主要是核对账目、审查贪污、挪用和超规格开支等情况，多不涉及债务问题，乡镇巨额债务的存在与乡镇领导的任用、乡镇公务员的工资并无直接的联系。正是政府在乡镇债务责任追究上的缺位这一特征，使得其自身不太重视乡镇债务的相关问题，特别是在经济欠发达、乡镇债务普遍存在的地区，这一问题尤为突出。其次，乡镇债务的债权人群体主要是银行、信用社和上级财政，由于其公有产权性质，银行和信用社没有多大激励动力去追讨政府债务，上级财政也多仅仅从税收返还中逐年扣除，乡镇债务远不如农民负担问题引人注目，而涉及利益的其他债权人，多是那些无权无势、仍挣扎在贫困线的农民，他们的利益诉求难以得到表达，一般很难引起有关部门和人员的重视。再次，由于政府的绩效考评多不涉及到乡镇债务方面，导致了各级政府对待化解乡镇债务往往没有压力，持有的是一种漠然、消极的主观态度，主动去化解乡镇债务往往会带来政府流程的更改，会改变与各级政府原有体制相关的组织、运行方式和习惯，如果处理不好，更会引发政府体制波动，加大本级政府和领导政绩的风险，因此，各级政府对待乡镇债务都乐意维持现状，即使采取措施也往往是期待上级或鼓励下级政府在此方面发挥作用，维持现状对政府自身来说可以减轻近期的不确定性，对未来可以有较好的收益预期。最后，政府组织及社会缺乏有效的利益约束机制也是化解乡镇债务的动力困境的表现。当前，社会对造成乡镇债务的现象有一种习以为常的态度，一些人"各人自扫门前雪，那管他人瓦上霜"，对乡镇债务的一些现象和行为，如不涉及到自己的利益，很少有组织和个人加以评论，进行监督，正是这种对乡镇债务不正常的容忍，使得化解乡镇债务也缺乏相应的舆论压力，资不抵债的乡镇政府仍在运行也理所当然。

　　五、机构困境：精简效能目标与人情关系压力的博弈。

　　机构臃肿、财政供养人口失控是我国各级政府都或多或少存在的问题，在乡镇，这类问题表现得更加严重。乡镇财政供养人数量相当庞大，已达870.9万人 [5]，按2001年全国共有40161个乡镇计算 [6]，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人，这样，财力匮乏的乡级财政就以占7%左右的财政收入来供养占全国财政供养人口总数20%的人员 [7]，其结果，乡级财政的大多数被财政供养人员"吃"掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员的经费就占67.83% [8]，这其中还不包括大量超编人员的支出，乡镇财政早已沦为典型的"吃饭财政"[9]，很多乡镇债务都源自于"吃饭财政"的畸形支出。建国以来，我国乡镇虽然经过了几轮机构改革，但由于没有及时地转变乡镇政府职能，在精简效能目标与人情关系压力相互博弈之下，加上乡镇本身对权力的自我膨胀欲望，所以一直没有走出膨胀--精简--再膨胀的怪圈，"三定"方案流于形式，几轮机构撤并下来，乡镇机关人数仍然有增无减，再加上乡镇在公务员的增减上缺乏主动权，乡镇公务员由上级人事部门安排，尽管国家已规定大中专学生不包分配，国家只安置转业军人而不安置复员军人的工作，但每年大中专学生、复退军人进入乡镇机关工作的人数仍然有增无减。虽然乡镇机构庞杂、人员众多，但乡镇众多部门大都划归县级直管。乡镇整天的工作经历多是耗费在协调各部门关系上，并没有形成工作上的合力。乡镇这种机构人员状况，必然成为化解乡镇债务的机构障碍，大多学者在化解乡镇债务的对策上，都提出了诸如要"进行乡镇机构改革[10]"、"推进机构改革步伐，精简机构，减轻负担"[11]这方面的建议。然而，现阶段乡镇改造机构的成本巨大，分流乡镇干部必须支付足够多的安置费用，目前我国乡镇干部共有870万，如果按分流一半就有435万人，按人均2万元，就需要870亿元，如果还需要将分流干部的欠发工资、福利等一并付清，这个数字还要翻几番，这必然会进一步增添乡镇的财政压力。旨在化解乡镇债务的机构改革可能导致乡镇财政压力的增大，增添更多的乡镇债务，这可能本身就是乡镇债务面临的一种困境。

　　六、税改困境：中央思路与乡镇财政窘迫的矛盾凸现。

　　目前在我国农村推行的税费改革是中央为增加农民收入、减轻农民负担而采取的一项重大举措。农村税费改革的目标是使农民减负20%以上，据实际测量，2004年全国农民的农业税负担减少约280亿元，普遍减轻负担30%[12]，税改的实施效果同时又暴露中央的改革思路与乡镇财政窘迫的矛盾凸现，税改使得乡镇政府受到了前所未有的冲击，最直观的是税改意味着乡村两级组织至少面临减少收入20%-30%以上的损失。实际状况并不止于此，按照税费改革的要求，中央实行"三个取消，一个逐步取消，两项调整，两项改革"的政策，这项政策的实施也意味着前几年乡镇用"税不够，费来补"作为解决经费不足的路子完全被堵死，以往筹措乡镇经费占30%至70%的乡镇自筹部分被取消，由此，乡镇失去了大宗的收入来源，从而更加依赖上级财政的转移支付，致使大多数乡镇丧失财政独立性。税费改革使得乡镇失去了以往可以"三提五统"收费中提取资金的渠道，使乡镇丧失了从农民身上收取费用的载体，乡镇债务自我消化的难度增大，债务矛盾有可能进一步激化。乡镇财政收支矛盾加剧的压力，也必然会在一定程度上传导到本已十分困难的县级财政，成为影响基层政权运转的因素，增大了乡镇债务的化解的困难。为了解决乡镇面临的财政压力，虽然中央不遗余力地采取转移支付的办法来解决这一矛盾，但由于财政转移支付制度的不完善，上级转移支付往往赶不上财力减少的数额，何况上级财政转移支付只是对部分困难的乡镇给与适当的补助，无法从根本上解决农村普遍存在的财政问题，更无从谈起化解乡镇债务。农村税费改革使得乡镇赤字问题更加显露，从这个意义上说，税改为乡镇提供了债务危机暴露出来的机制，在减轻农民负担的同时把财政危机"还给"了乡镇，农税改革引发的财政收支缺口，造成的机会成本和沉淀成本，实施税费改革措施的费用等等都有可能成为加剧乡镇债务的因素。更为重要的是，农税改革说到底是一场针对乡镇政府进行的改革，是对农村权力关系的重新分配，实质上也是改革者面临"放水养鱼"还是"竭泽而渔"的路径选择，但问题的关键又在于在这场改革的选择中，被改革者却恰恰又是改革政策的具体实施者，如果上级政府所制订的政策没有充分考虑到乡镇政府的利益行为机制，没有税改政策的反馈机制和修订，推行农税改革在乡镇的阻力会过大，使改革政策难以贯彻，甚至会使乡镇政府的功能突然瘫痪，连正常的政府职能也无法维持，这样的话，乡镇政府都不复存在，化解乡镇债务也就只是纸上谈兵而已。

　　七、稳定困境：化解乡镇债务目标与政府稳定工作任务的直接遭遇。

　　在我国，维护稳定成为基层工作的核心目标之一，"稳定压倒一切"，乡镇的工作也往往围绕维持稳定工作为主线而展开，同样，化解乡镇债务的工作也不可避免地遭遇到乡镇的稳定困局。在乡镇，除了债务之外，还存在着大量的乡镇债权，就笔者调研的黑龙江省海林市(县级市)八镇一乡的情况来看：截至2004年10月，该市八镇一乡债务总计为8400余万，另有多达7003万的乡镇债权，只是债权多是属于无法收回的无效债权。就所考察分析的成因来看，乡镇无效债权是一个十分特殊和复杂的事实，这种高比例无效债权的现状也是多方面的结果，既有计划经济时代的沉淀，也有乡镇职能越位状态下被动承担企业破产的债权，还有发动农民决策失误所形成的无主债权，更有对农村发展路径选择失误情形下的无责债权，形式多种多样。在乡镇债权中，在农税改革之前，农民拖欠的农业税及附加费属于为数不多的有效债权之一，回收农民的拖欠税费，本是化解乡镇债务的有效途径之一，然而，出于维护稳定的考虑，当前的征缴工作陷于停顿状态，对积欠的收缴失之于软、失之于免。以往由于征缴农村税费所引发的群体性事件以及农民的上访带来巨大的示范效应，使得基层政府对征缴力度的使用极为慎重，上级政府对待如何处理农税拖欠上也采取一种冷处理的方式，鼓励以理说人，以情动人的柔性工作方式。从目前的效果来看，征缴积欠工作无论是成效，还是付出的成本都不甚理想，征缴工作形成了交与不交一个样，交多交少一个样，迟交早交一个样，严重阻碍了征缴积欠工作的进度，使得乡镇债务用乡镇债权来自我稀释和消化的希望遭遇到瓶颈。这也体现出我国政府行为方式的实质，通常是将经济问题、社会问题予以政治泛化，往往是用稳定工作这一目标中心冲击政府的其他工作目标，把本身不矛盾和冲突的目标看成是冲突和矛盾的，在化解乡镇债务上也强烈地体现出政府传统长存的习惯定势，割裂了稳定与发展的内在关联，极大地增强了化解债务的成本与难度。另外，国外通常使用地方政府债务信息公开和披露来限制地方政府的债务增长的办法，在我国国内也出于稳定的动机而无法实施。为了避免给地方政府形成过大的施政压力，地方政府债务的信息一般都是保密不公开的，因此，有学者提出社会构建"政府债务风险的预警分析体系、防范体系、定期汇总、分析，并通过债务指数让社会考量领导的执政能力"[13]的建议，但在没有乡镇债务的官方公开的具体数据的前提下，上述建议根本无法实施，化解乡镇债务的努力遭遇稳定困境。

　　八、主体困境：历史因素的沉淀与现实期待的反差。

　　乡镇的巨额债务是由不同时期、不同方面的行政命令和群众运动式的工作部署所日积月累地形成并增加的。在转型时期，受传统经验与文化以及决策的便利性、信息充足程度等因素的制约，中国的改革在起始阶段并不存在一个确定的、坚持不变的终极目标、固定模式和制度变迁的活动计划[14]，改革处于一种摸着石头过河的境界。乡镇债务的形成，几乎都与各级政策的调整、取消有关，很大一部分甚至是由上级政府的决策失误直接所致，这就造成乡镇债务偿还责任主体的不明确，借钱的权利与还钱的责任不对称。债务主体与还债主体的错位导致化解乡镇债务的责任不明、关系不顺、债务成因的混乱、现实局面的复杂，再加上官场债务偿还的潜在习规，使得在乡镇，不光是本届政府不愿还上届政府的钱，而且任何一届政府都不愿承担全部的乡镇债务。另一方面，乡镇政府还与上级政府之间存在着博弈，乡镇对债务的处理上存在着期望上级政府"捡帐"的心理。特别是实行"乡财县管"的制度之后，乡镇的巨额债务也似乎转移至上级，乡镇对债务的偿还缺少起码的积极性，尤其是县乡财政之间的债务，如乡镇欠上级的农业开发有偿资金，县级垫还的农村合作社基金会的借款、支农周转金等。乡镇干部似乎认准了这样的现实：乡镇本身不可能偿还乡镇债务，因此期望像农村基金会一样，由中央上级政府出面解决乡镇债务。我们暑期赴海林市的调研考察也证实了县乡两级政府将银行、信用社和合作基金的贷款视为免费午餐的观点②。而上级政府对待如何处理乡镇债务的政策尚未清晰和明确，也担心巨额乡镇债务上导的风险，上级政府不愿也无法全额承担乡镇债务的偿还责任。化解乡镇债务的现实期待与债务历史沉淀的变迁存在着巨大反差，暴露出传统官场文化中责任传统、法治观念与主体意识等诸多方面的问题，因此，有学者提出的"根据地方组织法、预算法的规定，明确乡镇债务的偿还主体"，按照"乡事乡办、乡财乡理、乡债乡还"[15]的原则化解乡镇债务的建议，在"乡财县管"之后，乡镇更大程度上只是一个单纯耗费财政收入而不提供公共物品的机制作用下，加上乡镇债务主体存在变动的主观期望，其建议也是难以奏效的。

　　九、诺斯悖论：赶超型发展战略与政府角色错位的困境。

　　化解乡镇债务不得不提到后现代国家发展路径中所遭遇到的赶超型发展战略与政府职能转变的矛盾，也就是人们通常所说的"诺斯悖论"，即"没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件，就此看来，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落"[16]。简言之，国家的存在是经济增长的关键，有了国家又有很多麻烦。具体到我国，我国同样是一个后现代发展国家，同样遵循的是一种"赶超式"的现代化模式，经济发展过程中，政府主导特征十分突出，化解乡镇债务客观要求政府职能转变，政府必须要从越位的事务中解脱出来，而后现代国家"赶超式"的现代化模式又要求政府主导，于是就存在着政府角色的错位。乡镇巨额债务的存在已使得农村的经济发展缺乏后劲，呈现出负增长的态势，严重影响和制约着农村经济的发展和稳定。农税改革之后，乡镇在债务高压状态下，基础设施建设等职能处于缺位状态，使得乡镇的经济发展更陷入缺乏基础设施支持的困境，强烈的发展需要与落后的农村经济的矛盾成为乡镇债务沉重的经济性原因。反之，乡镇沉重的债务负担又抑制了乡镇发展的希望与改进落后进程的努力，目前，乡镇迫于发展压力，普遍使用的招商引资、"重工轻农、重商轻农"的赶超型战略往往是摆脱财政压力的现实选择，对财力薄弱的乡镇政府，吸引投资、培植税源，也是其化解乡镇债务的有效途径。然而前些年，各级政府争相上的项目由于经营不善等原因，不少已成为地方政府的包袱，并构成了乡镇债务的主要来源，如今"招商热"开温，基层政府虽然不再扮演投资主体的角色，但在各地普遍患有投资饥渴症的情势之下，乡镇常常被迫在职责之外代为企业承担部分成本，在各地招商无序、竞争纵容的投资者的投机行为泛滥的情况下，这些成本往往会转化成乡镇新的债务。旨在发展经济，化解乡镇债务的政府主导发展战略，最后往往会增加乡镇债务，政府实际上扮演的是一个不尴不尬的角色，这也成为化解乡镇债务中的"诺斯悖论"。

　　十、考核困境：和谐发展导向与干部政绩升迁的错位。

　　和谐发展导向已成为我国各级政府的主要目标，各级政府为实现一定的社会经济发展目标，往往采取具体量化的总体分解方式，对下级政府下达各项细化的量化经济与社会发展指标，并建立起相应的量化政绩考核体系，用以考评各级政府及主要领导人的政绩，并作为奖惩依据，这种源自传统计划经济体制下的管理制度目前依然是各级党政组织管理国家事务、促进社会发展的主要方法和手段。但是在这种政绩考核制度下考核干部政绩使得干部压力很大，逼着领导干部不顾地区实际不顾经济规律搞短期行为，搞面子工程、政绩工程，将发展通常等同于上项目，如此一来，就使得社会的整体和谐发展导向与干部政绩升迁出现了错位。而乡镇政府作为我国政府层级设置中最低层级的政府设置，是这种行政压力型管理体系的最强终端，上述错位现象就进一步地凸现出来，甚至出现了一定程度的断裂。一端是考核范围的越来越少，考核指标的片面单一，考核指向的重政绩轻责任、重形象轻效应，以及考核维度的"速胜论"等倾向；另一端则是在这种传统考核制度的导向下，乡镇领导的美好愿望和热情仍然避免不了债务一增再增的命运，一方面原因在于面子工程、政绩工程脱离实际，并受到资金、市场等经营因素的限制，极易破产清盘，另一方面原因则是考核达标活动的泛滥，也使乡镇根本没有精力来化解乡镇债务。以往，乡镇领导干部任期为三年，2004年的宪法修正案将其变更为五年，而实践中，乡镇领导干部五年中至少有四次较大范围内的职务变动，因此在有限的任职期间，乡镇领导干部必然会花费更多的人力、物力、财力来迎合考核要求与政绩的需要，也就必然会出现不顾群众利益、不顾经济长远发展的各种短期行为，乡镇债务也就成为了近期目标和长远目标、群众利益和干部官员利益、显绩和隐绩等众多冲突与矛盾之下的必然产物，那么在没有改变目前乡镇考核干部制度的情况下，在新的科学官员绩效评价体系和升迁机制建立之前，化解乡镇债务将始终陷于停顿，不会有多大发展。

　　注 释：

　　①目前用多种方法估计县、乡、村债务总额都差不多在1万亿元左右，有研究表明全国乡村债务余额为3259亿元，县级债务7304亿元。1999年全国县及以下财政亏空达2100亿元，按照债务通常是赤字5倍估算，县、乡村债务总额不少于1万亿元，目前县乡2.5万亿的财政收入，按照债务占收入一般，相应亦有上万亿的县乡债务。里昂信贷证券认为中国的县级财政债务为3 万亿元，占全国GDP30%左右，其中按乡村约占县、乡村债务的30%计算，都可得到乡村债务3千亿元左右的数据，最保守的估计是乡村债务已高达2000亿元，并以每年100亿元的速度递增。

　　②笔者的调查与谭秋成（2004）、吴理财和李芝兰（2003）、周飞舟和赵阳（2003）的调查都可证实这一点。

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　　王郅强   文宏

　　（吉林大学行政学院  吉林 长春 130012）